Qui ho¹ch sö dông ®Êt cã ng­êi d©n tham gia:
kinh nghiÖm thùc tiÔn tõ vïng ®Çu nguån S«ng §µ

1. Vïng ®Çu nguån S«ng §µ

Vïng ®Çu nguån S«ng §µ n»m trªn ®Þa phËn 5 tØnh: Lai Ch©u, S¬n La, Yªn B¸i, Lµo Cai vµ Hoµ B×nh, bao gåm 24 huyÖn vµ 329 x· víi tæng diÖn tÝch lµ 2.606.500 ha., víi vÞ trÝ ®Þa lý 20^o37' kinh ®é B¾c, 102^o11' - 105^o25 vÜ ®é §«ng. §iÓm b¾t ®Çu cña vïng ®Çu nguån S«ng §µ lµ ®Ëp Hoµ B×nh, mét trong nh÷ng c«ng tr×nh quan träng nhÊt ViÖt Nam vµ lµ c«ng tr×nh tr×nh thuû ®iÖn lín nhÊt ë §«ng Nam ¸. Nhµ m¸y thuû ®iÖn Hoµ B×nh cung cÊp ®iÖn chñ yÕu cho ViÖt Nam víi c«ng suÊt lµ 1920 MW. Mùc n­íc cao nhÊt sÏ t¹o mét hå chøa tr¶i dµi 230 km vÒ phÝa th­îng nguån, n»m trong khu vùc dµi vµ hÑp. Theo thiÕt kÕ tuæi thä cña ®Ëp Hoµ B×nh lµ 100 n¨m nh­ng nay ®· gi¶m xuèng chØ cßn 50 n¨m v× l­îng phï xa vµo hå cao h¬n dù tÝnh (Hrisch 1992). HiÖn nay ChÝnh phñ ®ang tiÕn hµnh nh÷ng nghiªn cøu c¬ b¶n ®Ó x©y dùng mét Nhµ m¸y thuû ®iÖn míi, Thuû ®iÖn S¬n La (T¹ Bó) c¸ch Hoµ B×nh 230 km vÒ phÝa th­îng nguån. ¶nh h­ëng vÒ mÆt sinh th¸i vµ x· héi cña nã ch­a ®­îc x¸c ®Þnh, nh­ng ng­êi ta cho r»ng sÏ lín h¬n nhiÒu ¶nh h­ëng cña ®Ëp Hßa B×nh.

Mét sè th«ng tin vÒ vïng ®Çu nguån S«ng §µ

• Thuû ®iÖn (40 % n¨ng l­îng ®iÖn cña c¶ n­íc).
• DiÖn tÝch 2,6 triÖu ha (®åi nói, c¸ch biÖt, d©n c­ ®a d¹ng).
• 3,2 triÖu ng­êi (h¬n 20 d©n téc).
• C¬ së h¹ tÇng kÐm ph¸t triÓn (nghÌo vµ thiÕu l­¬ng thùc).
• Khan hiÕm ®Êt n«ng nghiÖp.
• §Êt l©m nghiÖp 80%, ®é che phñ 20%.
• ThiÕu th«ng tin.

2. Dù ¸n Ph¸t triÓn L©m nghiÖp X· héi S«ng §µ

Dù ¸n Ph¸t triÓn L©m nghiÖp X· héi S«ng §µ (PTLNXHS§) lµ dù ¸n hîp t¸c kü thuËt ®Çu tiªn vÒ l©m nghiÖp sau khi n­íc §øc thèng nhÊt. Dù ¸n do tæ chøc GTZ tµi trî vµ Côc Ph¸t triÓn L©m nghiÖp, Bé N«ng nghiÖp vµ Ph¸t triÓn N«ng th«n thùc thi. T¹i cÊp tØnh, ®èi t¸c chÝnh cña dù ¸n lµ c¸c Së N«ng nghiÖp vµ Ph¸t triÓn N«ng th«n, c¸c Trung t©m KhuyÕn n«ng, c¸c Chi Côc KiÓm l©m, vµ c¸c Së §Þa chÝnh.

Môc tiªu cña dù ¸n lµ c¸c céng ®ång ®Þa ph­¬ng hai tØnh S¬n La vµ Lai Ch©u qu¶n lý tµi nguyªn thiªn nhiªn bÒn v÷ng.

Dù ¸n ®­îc chia thµnh 4 giai ®o¹n:

Nh÷ng lÜnh vùc chÝnh cña dù ¸n:

1. Qui ho¹ch sö dông ®Êt: ®¶m b¶o quyÒn sö dông ®Êt vµ gi¶i quyÕt nh÷ng tranh chÊp
2. T¨ng n¨ng suÊt n«ng nghiÖp (th«ng qua viÖc ph¸t triÓn hÖ thèng khuyÕn n«ng)
3. Qu¶n lý l©m nghiÖp céng ®ång
4. KÕ ho¹ch ho¸ phi tËp trung: ph­¬ng ph¸p lËp kÕ ho¹ch tõ th«n b¶n.

3. Ph­¬ng ph¸p qui ho¹ch sö dông ®Êt vµ giao ®Êt giao rõng cã ng­êi d©n tham gia cña Dù ¸n PTLNXHS§

Tõ khi Nhµ n­íc ban hµnh khu«n khæ ph¸p lý vÒ qu¶n lý ®Êt ®ai, nh÷ng c¬ quan cã tr¸ch nhiÖm cña ChÝnh phñ ®Ò ra môc tiªu hoµn thµnh qu¸ tr×nh giao ®Êt trªn ph¹m vi c¶ n­íc vµo n¨m 2000. N¨m 1994 Bé L©m nghiÖp cò ban hµnh "H­íng dÉn giao ®Êt l©m nghiÖp trªn ®Þa bµn toµn x·", ®ã lµ c¬ së ®Ó Dù ¸n tiÕn hµnh x©y dùng ph­¬ng ph¸p luËn cho vïng ®Çu nguån S«ng ®µ. Ngoµi ra Dù ¸n ®· tham kh¶o vµ kÕ thõa nh÷ng kinh nghiÖm cña rÊt nhiÒu dù ¸n quèc tÕ kh¸c nh­ ph­¬ng ph¸p cñaTö Nª, cña FAO, vµ cña Ch­¬ng tr×nh ViÖt Nam-Thôy §iÓn.

Dù ¸n ®· tham gia mét c¸ch tÝch cùc vµo viÖc qui ho¹ch sö dông ®Êt vµ giao ®Êt cã sù tham gia cña ng­êi d©n. Cã thÓ chia qu¸ tr×nh qui ho¹ch sö dông ®Êt (QHSD§) vµ giao ®Êt giao rõng (G§GR) thµnh 2 qu¸ tr×nh nh­ sau.

Qui ho¹ch sö dông ®Êt lµ mét qu¸ tr×nh x¸c ®Þnh ph­¬ng ¸n sö dông ®Êt hîp lý nhÊt (n¨ng suÊt vµ bÒn v÷ng) cho mét ®èi t­îng sö dông ®Êt nµo ®ã trªn mét ®¬n vÞ diÖn tÝch nhÊt ®Þnh. ViÖc qui ho¹ch sö dông ®Êt cã thÓ tiÕn hµnh ë cÊp quèc gia, tØnh, ®Çu nguån, cho ®Õn x·, b¶n. SÏ kh«ng cã mét qui ho¹ch sö dông ®Êt nµo hoµn h¶o tuyÖt ®èi c¶ v× sö dông ®Êt thay ®æi liªn tôc do nh÷ng biÕn ®éng vÒ kinh tÕ x· héi vµ chÝnh s¸ch còng nh­ chÝnh b¶n th©n sö dông ®Êt tù nã thay ®æi. VÝ dô nh­ viÖc ph¸t triÓn m¹nh n«ng nghiÖp sÏ g©y ra mÊt rõng nh­ c©y cµ phª t¹i T©y Nguyªn.

Giao ®Êt giao rõng lµ mét thñ tôc cÇn thiÕt ®Ó x¸c ®Þnh chñ thùc sù cña m¶nh ®Êt ®ã. Môc tiªu cña viÖc nµy lµ x¸c ®Þnh quyÒn sö dông ®Êt ®Ó gi¶i quyÕt vµ tr¸nh c¸c tranh chÊp vÒ ®Êt ®ai, ®¶m b¶o sö dông ®Êt phï hîp, khuyÕn khÝch ®Çu t­ t­ nh©n trong viÖc c¶i tiÕn sö dông ®Êt vµ thóc ®Èy s¶n xuÊt còng nh­ t¹o c¬ së cho viÖc thu thuÕ. QuyÒn vµ nghÜa vô cña ng­êi nhËn ®Êt ®­îc x¸c ®Þnh râ trong GiÊy chøng nhËn quyÒn sö dông ®Êt hay cßn gäi lµ Sæ ®á.

Trong 4 n¨m qua Dù ¸n ®· x©y dùng mét ph­¬ng ph¸p QHSD§ vµ G§GR cã ng­êi d©n tham gia ë cÊp b¶n vµ cÊp x· sao cho phï hîp víi vïng nói ®a d¹ng nh­ ®Çu nguån S«ng §µ. Ph­¬ng ph¸p cña dù ¸n ®· ®­îc thö nghiÖm t¹i 2 huyÖn ®¹i diÖn cho 2 d©n téc chÝnh cña vïng ®Çu nguån lµ d©n téc Th¸i vµ H’M«ng.

Ph­¬ng ph¸p cña Dù ¸n ®· tu©n theo nh÷ng h­íng dÉn cña Bé cã thÓ tãm t¾t thµnh 6 b­íc nh­ sau:

1. ChuÈn bÞ: B­íc nµy bao gåm thµnh lËp c¸c Ban chØ ®¹o ë cÊp huyÖn vµ tæ c«ng t¸c ë cÊp x·. Bªn c¹nh ®ã thu thËp nh÷ng sè liÖu cÇn thiÕt;
2. Häp B¶n ®Ó th¶o luËn vµ gi¶i thÝch qu¸ tr×nh giao ®Êt, ®iÒu tra hiÖn tr¹ng sö dông ®Êt;
3. Häp B¶n ®Ó x©y dùng kÕ ho¹ch sö dông ®Êt;
4. Giao ®Êt trªn hiÖn tr­êng;
5. Hoµn thiÖn hå s¬ ®Þa chÝnh; vµ
6. C¸c thñ tôc hµnh chÝnh ®Ó phª duyÖt kÕt qu¶ qui ho¹ch sö dông ®Êt vµ cÊp giÊy chøng nhËn quyÒn sö dông ®Êt.

ViÖc ®¸nh gi¸ n«ng th«n cã sù tham gia cña ng­êi d©n (PRA) lµ ho¹t ®éng khëi ®Çu cho QHSD§ vµ G§GR nh»m t×m hiÓu râ h¬n ®iÒu kiÖn, nh÷ng khã kh¨n vµ tiÒm n¨ng cña ®Þa ph­¬ng. C¸c b­íc tiÕn hµnh PRA bao gåm c¶ viÖc chuÈn bÞ b¶n ®å hiÖn tr¹ng sö dông ®Êt ®¬n gi¶n, s¬ ®å mÆt c¾t cña B¶n vµ sa bµn cña B¶n.

§iÒu ®¸ng l­u ý lµ Dù ¸n sö dông QHSD§ vµ G§GR nh­ mét qu¸ tr×nh khëi ®Çu ®Ó t×m ra c¸c biÖn ph¸p khuyÕn khÝch tiÕn hµnh c¸c ph­¬ng thøc sö dông ®Êt bÒn v÷ng vµ n©ng cao ®êi sèng ng­êi d©n t¹i nh÷ng b¶n thÝ ®iÓm. V× môc ®Ých ®ã nªn kÕt qu¶ PRA vµ QHSD§ vµ G§GR ®­îc ph©n tÝch ®Ó x©y dùng nªn nh÷ng kÕ ho¹ch ho¹t ®éng cña b¶n vµ tæng hîp l¹i thµnh kÕ ho¹ch s¶n xuÊt cña x· vµ cÊp huyÖn lµm c¬ së cho ho¹t ®éng cña Dù ¸n hµng n¨m.

Nh÷ng mÆt m¹nh vµ mÆt yÕu cña ph­¬ng ph¸p QHSD§ vµ G§GR do Dù ¸n Ph¸t triÓn l©m nghiÖp x· héi S«ng §µ x©y dùng nh­ sau:

Sau khi tiÕn hµnh thÝ ®iÓm thµnh c«ng ph­¬ng ph¸p cña Dù ¸n ®· ®­îc 2 tØnh S¬n La vµ Lai Ch©u ký quyÕt ®Þnh ban hµnh trªn ®Þa bµn toµn tØnh. Dù ¸n sÏ tiÕp tôc hç trî 2 tØnh trong viÖc ®µo t¹o c¸n bé vµ theo dâi gi¸m s¸t viÖc thùc hiÖn ®Ó c¶i thiÖn ph­¬ng ph¸p.

4. Bµi häc kinh nghiÖm vµ nh÷ng khã kh¨n c¶n trë QHSD§ vµ G§GR

4.1 Nh÷ng bµi häc kinh nghiÖm

Trong qu¸ tr×nh tiÕn hµnh thö nghiÖm, Dù ¸n ®· rót ra ®­îc nh÷ng bµi häc kinh nghiÖm sau QHSD§ vµ G§GR t¹i 2 huyÖn Yªn Ch©u vµ Tña Chïa.

• Qu¸ tr×nh QHSD§ vµ G§GR cÇn ®­îc tiÕn hµnh ®Çu tiªn ë cÊp th«n b¶n v× c¸c b¶n ®Òu cã qui m« qu¶n lý vµ cÊp bËc x· héi râ rµng; sau ®ã QHSD§ vµ G§GR cã thÓ gép vµo kÕ ho¹ch chung cña x·.
• QHSD§ vµ G§GR ph¶i ®­îc tiÕn hµnh ®ång thêi cho tÊt c¶ c¸c lo¹i ®Êt chø kh«ng t¸ch rêi ®Êt n«ng nghiÖp vµ l©m nghiÖp.
• Khi gi¶i thÝch môc ®Ých, thñ tôc vµ ý nghÜa cña qu¸ tr×nh QHSD§ vµ G§GR ph¶i dïng tiÕng ®Þa ph­¬ng, khi th¶o luËn hiÖn tr¹ng sö dông ®Êt còng nªn dïng tªn ®Þa ph­¬ng cho c¸c ®Þa danh.
• C¸n bé ®Þa chÝnh ph¶i tham gia tÝch cùc trong qu¸ tr×nh QHSD§ vµ G§GR.
• Ng­êi d©n ph¶i ®­îc tham gia bµn b¹c vµ nhËn ®Êt ngoµi hiÖn tr­êng d­íi sù chøng kiÕn cña c¸n bé x·, huyÖn.
• C¸c ph­¬ng ¸n qu¶n lý rõng ®Çu nguån ph¶i ®­îc xem xÐt khi tiÕn hµnh qui ho¹ch sö dông ®Êt (tiªu chÝ ph©n lo¹i rõng phßng hé, ®Çu nguån).
• ViÖc ®µo t¹o vµ t¨ng c­êng n¨ng lùc cña c¸c bé ë ®Þa ph­¬ng vÒ tÊt c¶ nhiÖm vô liªn quan ®Õn QHSD§ vµ G§GR lµ ®iÒu kiÖn tiªn quyÕt vµ kh«ng thÓ t¸ch rêi khái ph­¬ng ph¸p.

4.2. Nh÷ng khã kh¨n vµ c¶n trë khi tiÕn hµnh QHSD§ vµ G§GR

ViÖc ®¶m b¶o quyÒn sö dông ®Êt l©u dµi ®­îc coi lµ ®iÒu kiÖn tiªn quyÕt ®Ó khuyÕn khÝch ®Çu t­ sö dông ®Êt, do vËy viÖc giao ®Êt n«ng nghiÖp vµ cÊp giÊy chøng nhËn sö dông ®Êt (b×a ®á) cã thÓ thÊy lµ t­¬ng ®èi nhanh mÆc dï kh«ng cã mét h­íng dÉn nµo vÒ giao ®Êt n«ng nghiÖp (trõ NghÞ ®Þnh 64/CP). Trong khi ®ã giao ®Êt l©m nghiÖp ®· gÆp khã kh¨n do nhiÒu yÕu tè. Nh÷ng khã kh¨n vµ vÊn ®Ò chÝnh cã thÓ tãm t¾t l¹i nh­ sau:

• ViÖc ph©n lo¹i ®Êt hiÖn nay kh«ng dùa trªn c¬ së sö dông ®Êt hiÖn t¹i mµ dùa vµo môc ®Ých sö dông ®Êt theo ý kiÕn cña Nhµ n­íc. §iÒu nµy g©y ra m©u thuÉn víi c¸c ph­¬ng thøc sö dông ®Êt hiÖn hµnh cña ng­êi d©n ë miÒn nói, nh÷ng ng­êi mµ l©u ®êi ®· sö dông ®Êt dèc vµ cao nguyªn cho canh t¸c n«ng nghiÖp. VÝ dô nh­ viÖc ph©n lo¹i ®Êt n­¬ng truyÒn thèng cña ng­êi d©n lµ ®Êt l©m nghiÖp trèng hay ®Êt ch­a sö dông. §iÒu nµy cã thÓ dÉn ®Õn m©u thuÉn khi giao ®Êt.
• ViÖc ph©n lo¹i rõng thµnh rõng ®Æc dông, rõng phßng hé vµ rõng s¶n xuÊt vµ viÖc chia nhá rõng phßng hé thµnh c¸c lo¹i rÊt xung yÕu, xung yÕu vµ Ýt xung yÕu kh«ng liªn quan ®Õn nh÷ng yªu cÇu vÒ qu¶n lý cho tõng lo¹i rõng vµ kh«ng cã nh÷ng tiªu chÝ râ rµng ®Ó ph©n lo¹i.
• QHSD§ ë ViÖt Nam cã truyÒn thèng lµ x©y dùng tõ trªn xuèng, ®­a ra c¸c chØ tiªu quèc gia vÒ giao ®Êt, b¶o vÖ rõng, v.v. vµ giao c¸c chØ tiªu ®ã xuèng cÊp d­íi. V× c¸c chØ tiªu quèc gia dùa vµo c¸c cuéc ®iÒu tra qui m« nhá vµ dùa vµo chiÕn l­îc, ­u tiªn quèc gia chø kh«ng dùa vµo viÖc thùc thi, c¸c chØ tiªu th­êng qu¸ tham väng. §«i khi g©y ¸p lùc cho c¸c ®Þa ph­¬ng v× hä ph¶i thùc thi qóa kh¶ n¨ng cña hä, do vËy dÉn ®Õn viÖc chuÈn bÞ véi vµng, chÊt l­îng kÐm trong giao ®Êt giao rõng.
• ThiÕu sù phèi hîp chÆt chÏ gi÷a c¸c c¬ quan cã liªn quan nªn ®· dÉn ®Õn kÕt qu¶ lµ thiÕu sù trao ®æi th«ng tin, ¸p dông c«ng nghÖ tiÕn tiÕn trong qu¶n lý ®Êt ®ai nh­ GIS ®Ó ®Èy nhanh qu¸ tr×nh QHSD§ vµ GDGR vµ n©ng cao chÊt l­îng cña qu¸ tr×nh nµy.
• Giao ®Êt l©m nghiÖp d­íi h×nh thøc kho¸n hîp ®ång b¶o vÖ víi møc tiÒn b¶o vÖ lµ 50.000 ®/n¨m kh«ng khuyÕn khÝch ng­êi d©n v× hä kh«ng ®­îc cÊp quyÒn sö dông ®Êt vµ kh«ng ®­îc khai th¸c sö dông l©m s¶n lµm nhµ hay lÊy cñi. H×nh thøc nµy võa kh«ng hÊp dÉn vÒ mÆt kinh tÕ cho ng­êi d©n l¹i võa kh«ng cã tÝnh bÒn v÷ng cho Nhµ n­íc.

5. KÕt luËn

QHSD§ vµ G§GR lµ mét b­íc quan träng trªn con ®­êng c¶i tiÕn qu¶n lý ®Êt ®ai nh­ng nã ch­a ®ñ ®Ó ®¶m b¶o r»ng viÖc sö dông ®Êt cã n¨ng suÊt vµ bÒn v÷ng h¬n. Nh÷ng ho¹t ®éng ®i kÌm theo QHSD§ vµ G§GR ph¶i cã t¸c dông:

• C¶i thiÖn sù qu¶n lý ®Êt ®ai trªn thùc tÕ;
• Cung cÊp cho n«ng d©n nh÷ng th«ng tin ®Ó hä cã thÓ lùa chän vÒ c¸c ph­¬ng ¸n sö dông ®Êt c¶i tiÕn phï hîp víi tõng ®Þa ph­¬ng;
• §Èy m¹nh c«ng t¸c khuyÕn n«ng-l©m; vµ
• C¶i thiÖn ®iÒu kiÖn cÇn thiÕt ®Ó ng­êi d©n tiÕp cËn víi c¸c nguån vèn, vËt t­ vµ thÞ tr­êng.

ViÖt Nam cã c¬ héi duy nhÊt ®Ó c¶i thiÖn viÖc qu¶n lý ®Êt ®ai th«ng qua viÖcQHSD§ vµ G§GR. Sau khi giao ®Êt xong c¬ héi nµy sÏ kh«ng cßn n÷a vµ nh÷ng thay ®æi trong sö dông ®Êt còng nh­ quyÒn sö dông ®Êt sÏ khã thùc thi h¬n. HiÖn nay Nhµ n­íc ®· tá ra rÊt quan t©m ®Õn viÖc hoµn thµnh qu¸ tr×nh QHSD§ vµ G§GR trªn toµn quèc, nh­ng còng ph¶i thùc sù quan t©m ®óng møc ®Õn chÊt l­îng cña G§GR v× nã ®ßi hái ®Çu t­ kinh phÝ vµ thêi gian.

Cuèi cïng ph¶i hiÓu r»ng QHSDD vµ GDGR lµ mét qu¸ tr×nh l©u dµi ®ßi hái ph¶i cã sù cam kÕt m¹nh mÏ h¬n ®Ó ®¶m b¶o r»ng c¸c qu¸ tr×nh sö dông ®Êt vµ giao ®Êt lu«n ®­îc cËp nhËt, l­u tr÷ vµ duy tr×, nÕu kh«ng trong thêi gian ng¾n mäi ®Çu t­ ban ®Çu sÏ bÞ l·ng phÝ vµ cïng lóc ®ã mÊt ®i kh¶ n¨ng qu¶n lý ®Êt ®ai.