Guiding
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| Orientierungsrahmen: Bodenrecht und Bodenordnung |
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Abt. 45 / Div. 45 |
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Rapport de Synthèse des Dispositifs Légilatifs et Rélementaires en Matière de Pastoralisme: Benin; Burkina Faso; Mali; Niger; Sénégal et Tchad Présentation de l'atelier Objectifs L'atelier régional sur le foncier pastoral s'est tenu à Niamey (Niger) du 16 au 20 juin 1997. Cette rencontre a été organisée par le PRASET en collaboration avec le PADLOS/CILSS, le Club du Sahel, I'ITED et des projets partenaires du PRASET. La rencontre de Niamey s'inscrit dans le prolongement d'une série de réflexions et de concertations sur les problèmes du pastoralisme au Sahel et en Afrique de l’Ouest, initiée depuis 1995 par le PRASET. Ces différentes rencontres ont abouti à la conclusion que l'insécurité foncière constitue l'une des contraintes majeures au développement du pastoralisme. Ce constat justifie l'organisation d'un atelier, conçu comme espace d'échanges en vue de la définition de solutions concrètes et opérationnelles susceptibles de garantir la sectorisation des droits fonciers des pasteurs. En d'autres termes, l'organisation de l’atelier de Niamey: répond à un double souci :
De manière plus précise, l’atelier de Niamey s’articule autour des objectifs ci-après :
Profil des participants L'atelier de Niamey a réuni 85 participants délégués des organisations pastorales, de la plate-forme paysanne du CILSS, des clefs traditionnels, des services techniques, des ONG et des projets provenant de 7 pays africains (Bénin, Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Tchad [FN] . Il est à noter que l'atelier a enregistré une participation relativement importante des représentants des organisations pastorales et des chefs coutumiers (23 délégués). Méthodologie Les travaux de l'atelier se sont déroulés sous la forme de discussions en séances plénières et en commissions.
Les séances plénières ont été consacrées à la présentation de communications liminaires suivies de débats ainsi qu'à la restitution des résultats des travaux en commission. Il est à signaler que des certains participants ont enrichi les travaux par des contributions écrites qui n'ont pas fait l'objet de présentation [FN] .
Les groupes de travail ont été constitué sur la base de la combinaison de plusieurs critères. origine géographique des participants, ancrage institutionnel et genre. Du point de vue méthodologique, I'option a consisté à faire travailler les groupes simultanément et en parallèle sur les même thèmes:
L'insécurité foncière pastorale: défis et Ieçons d'expériences La sécurité foncière pastorale en question Les politiques de développement élaborées par les pays sahéliens et ouest-africains ont pendant longtemps ignoré l'importance qu'il convient d'accorder aux questions foncières. Ce n'est qu'au début des années 1980 que les Etats ont entrepris de réaliser des réformes d'ensemble de leur législation foncière en vue de créer un cadre propice au développement dés activités économiques. Toutefois, ces réformes ont été conçues sans référence spécifique aux contraintes et aux perspectives de développement du pastoralisme. Une telle situation pose d'autant plus de problèmes que les systèmes traditionnels de gestion des espaces pastoraux sont remis en cause par des mutations non maîtrisées. Dans ces conditions, I'un des défis majeurs pour le pastoralisme consiste à définir les bases d'une sécurisation foncière prenant en compte le besoin vital des pasteurs d'accéder aux ressources naturelles. La complexité des questions à résoudre impose de rechercher non pas des solutions simples, uniques et généralisables à l'ensemble des espaces pastoraux, mais plutôt des réponses adaptées à la diversité des situations locales. On peut toutefois indiquer un certain nombre de paramètres à prendre en considération dans toute tentative de définition d'une politique de sécurisation foncière pastorale:
Cette observation met en exergue le rôle crucial d es collectivités décentralisées et d es organisations pastorales chargées de mettre en oeuvre la législation à travers la négociation, la conclusion de contrats et d'accords entre les différents groupes. Les pistes de réflexion ci-dessus esquissées ont été explicitées par la présentation de différentes expériences nationales. Le processus de marginalisation foncière de l'élevage au Sénégal Au Sénégal, le mode de vie et les activités des pasteurs sont durement affectés par la dégradation des ressources naturelles. Cette situation rend de plus en plus aiguë la compétition pour l'espace entre l'agriculture et l'élevage. I1 en résulte une multiplication des antagonismes et des conflits liés à l'accès et au contrôle des ressources. Dans le même temps, les stratégies de développement mises en oeuvre par l'Etat favorisent une prédominance très nette des activités agricoles au détriment de l'élevage. En définitive on assiste à I'émergence d'une logique de développement séparé et inégal qui fait peser de graves menaces sur la survie du pastoralisme. La tendance générale est à l'augmentation des superficies cultivées partout où cela est possible. Cette conquête agricole de l'espace s'accompagne d'une dynamique foncière très forte dont le caractère anarchique est renforcé par l'absence d'un cadre institutionnel dans lequel devrait s'intégrer la politique d'aménagement et de développement rural. Les tentatives de sécurisation foncière du pastoralisme au Niger Le constat de la dégradation accélérée des ressources naturelles au Niger a conduit les pouvoirs publics à affirmer la nécessité d'élaborer un instrument juridique de promotion d'une gestion rationnelle des ressources naturelles. Dès 1986 des initiatives ont été prises pour définir un code rural dont le champ d'application s’étend à l'ensemble des activités de production en milieu rural (agriculture sylviculture pastoralisme...). L'expérience de sécurisation foncière au Niger se fonde sur une démarche à caractère essentiellement juridique qui prend cependant en compte les préoccupations d'ordre socio-économique. Dans l'initiation du processus I'approche participative et décentralisée a été privilégiée ; ce qui a permis d'impliquer l'ensemble des catégories socio-professionnelles concernées. Les principes d'orientation du Code rural s'attachent à définir la nature et le contenu des droits des acteurs ruraux y compris les droits fonciers pastoraux. Dans ce cadre on retiendra notamment:
La mise en oeuvre du code rural est confiée à des commissions foncières ayant pour mandat de recenser et d'enregistrer les droits fonciers individuels et collectifs. De nombreuses contraintes entravent l'application des dispositions du Code rural. On constate ainsi que les commissions foncières ne couvrent pas la totalité du territoire. De plus certains instruments indispensables pour l'opérationnalisation du Code (dossiers ruraux) ne sont pas encore élaborés. L'observatoire du foncier et la gestion de l'espace pastoral au Mali Les changements politiques résultant des événements de Mars 198... ont ouvert la voie à une remise en cause profonde des stratégies de développement économique par les acteurs du monde rural. Par-delà les paradigmes qui structurent ces politiques c'est tout l'environnement politique et institutionnel qui a fait l'objet d'une réévaluation globale. C'est dans ce cadre que la question de la réforme foncière malienne a été posée . Pour progresser dans cette voie I'option a été retenue de mettre en place un système d'observation et de collecte de données permettant de générer des informations susceptibles d'éclairer le processus de prise de décision en matière foncière. C'est ainsi que fut créé en juin 1994 l'Observatoire du foncier au Mali. L'Observatoire du foncier est conçu comme un système d’observation des pratiques foncières dont la finalité est de permettre la définition de politiques foncières éclairées opérationnelles et adaptées aux besoins des acteurs du monde rural. La problématique de la sécurisation foncière du pastoralisme est abordée par l'observatoire de manière globale en tenant compte des mutations qui affectent les systèmes et sous-systèmes de production. Les études de cas réalisées dans différentes zones agro-écologiques (zone sub-humide, zone irriguée, zones semi-arides et arides ...) ont montré la diversité et la complexité des problèmes fonciers pastoraux au Mali. Les politiques d'aménagement introduisent une nouvelle donne et posent toute une série de questions: quels droits faut-il reconnaître aux individus et aux groupes sur les ressources foncières hydrauliques et pastorales ? Qui doit gérer quoi et, selon quelles modalités? L'option en faveur de la décentralisation interpelle sur les niveaux de décentralisation et les structures devant bénéficier des transferts de compétences ainsi que sur l’appropriation des ouvrages réalisés en milieu rural. La décentralisation ouvre des perspectives intéressantes certes, mais elle suscite aussi des inquiétudes. En effet, le morcellement de l'espace entre les collectivités décentralisées, les compétences élargies accordées aux communes en matière de gestion foncière, l'affaiblissement des institutions coutumières de gestion foncière, posent de graves problèmes et laissent planer des incertitudes sur la fonctionnalité du nouveau système foncier. La recherche et la formation sahéliennes au service de la sécurisation foncière du pastoralisme. La multiplicité des dimensions de la sécurisation foncière du pastoralisme et la complexité des situations observées sur le terrain rendent indispensable le développement de programmes de recherche permettant de définir des options de politiques foncières pertinentes. C'est pour répondre à cet objectif que le CILSS a organisé, en collaboration avec les Universités partenaires de Saint-Louis et de Ouagadougou, un colloque international sur le foncier au Sahel Cette rencontre tenue à Saint-Louis du 21 au 25 Avril 1997 s'est penché sur les thèmes de réflexion
Le colloque a formulé plusieurs recommandations et défini des orientations destinées à promouvoir la recherche et la formation foncière. I1 a également préconisé la mise en place d'observatoires du foncier conçus comme des systèmes permanents et organisés de collecte et de traitement des données foncières' susceptibles de fournir des informations fiables sur les problématiques et les enjeux liés aux mutations foncières. Dans le souci de favoriser une meilleure circulation de l’information sur le foncier le colloque a recommandé la mise place d'un réseau sahélien sur le foncier. Toutes ces initiatives destinées à favoriser une meilleure maîtrise des questions foncières devraient conduire a l adoption de systèmes de gestion plus équitables des ressources naturelles au profit de l ensemble des acteurs, y compris les pasteurs. Les discussions organisées à l'issue de ces différentes communications ont portées sur les principaux points suivants:
Toutes ces questions ont fait l'objet de discussions approfondies pendant les travaux en commissions Identification de pistes pour la sécurisation foncière du pastoralisme
Facteurs, enjeux et acteurs Les réflexions menées au sein des groupes ont montré que par delà les caractéristiques spécifiques aux différentes zones d élevage, l es systèmes pastoraux sahéliens et ou est-africains se structurent dans des contextes similaires dominés par:
L'ensemble de ces constats permet de prendre la mesure des défis auxquels le pastoralisme se trouve confronté. Ces défis sont de plusieurs ordres:
La multiplication des conflits autour de l’accès aux ressources naturelles a révélé l’inefficacité des structures et des mécanismes de gestion des conflits ainsi que la fragilité du tissu social dans plupart des pays sahéliens et ouest-africains. L'exacerbation des antagonismes entre communautés induit des risques sérieux de déstabilisation politique des Etats. Il s'avère donc nécessaire de restaurer la paix sociale pour créer un climat de stabilité politique et sociale, indispensable pour la promotion du développement économique.
Alors que l'élevage apporte une contribution appréciable à l'économie des pays du Sahel et de l'Afrique de l'ouest, ce secteur se trouve pour l'essentiel laissé pour compte du développement. La valorisation des potentialités que recèle l'élevage s'avère indispensable pour améliorer les revenus et les conditions de vie des éleveurs. Elle constitue également une excellente opportunité pour les Etats d'accroître leurs recettes d'exportation et d'améliorer leur balance commerciale.
L’élevage apparaît comme un atout naturel des pays sahéliens dans la mesure où de nombreux espaces ne peuvent être mis en valeur de façon optimale que par des activités pastorales. Loin de constituer un système prédateur des ressources naturelles, le pastoralisme permet d'exploiter de façon durable des écosystèmes fragiles. Ces considérations justifient amplement la préservation et l'amélioration des systèmes pastoraux. Une telle option permet d'éviter que l'espace ne soit entièrement affecté à d es activités agricoles, peu soucieuses par ailleurs de la préservation de la base des ressources.
Les mutations engagées ont provoqué une modification profonde des conditions d'exploitation du milieu naturel et de l'environnement socio-politique et économique. L'élevage devra nécessairement s'adapter à ces mutations pour assurer sa survie et son développement. Cette adaptation ne devra cependant pas conduire à une déstabilisation des sociétés pastorales. Elle devra s’opérer dans le respect de l'identité culturelle des communautés pastorales . Propositions de solution pour une sécurisation foncière Les politiques La réponse à ces défis passe nécessairement par une rupture radicale avec les stratégies de développement qui ont prévalu jusqu'à présent. L'élevage doit cesser d'être perçu comme un secteur que l'on peut pressurer à volonté, lui accorder le bénéfice de l'appui nécessaire pour son développement. La priorité doit être accordée à l'élaboration de politiques concertées et cohérentes de développement pastoral reposant sur les principaux axes ci-après:
Les codes pastoraux Le développement de l'élevage suppose que soient reconnus aux pasteurs un ensemble de droits qu'ils sont fondés à revendiquer en tant qu'acteurs à part entière de la production rurale et de la gestion des ressources naturelles. Dans ce cadre l'élaboration de codes pastoraux apparaît comme un moyen approprié pour consacrer et garantir les droits des pasteurs et organiser leur accès aux ressources naturelles. L'identification des droits fonciers pastoraux, ainsi que la définition des principes et règles de gestion des ressources naturelles devront se faire en concertation avec les organisations pastorales. L'application de ces codes ne pourra être véritablement effective que si on procède au préalable à la révision et à l'adaptation des législations foncières actuellement en vigueur. La décentralisation L'échec des politiques de gestion administrative et centralisées des ressources naturelles autorise à penser que la décentralisation offre de meilleures chances d'aboutir à une gestion plus rationnelle et durable de l'environnement. Avec le renforcement de l'autonomie locale en matière de gestion des ressources naturelles, les acteurs à la base se sentent investis d'une responsabilité vis à vis de leur milieu. Ce qui est de nature à favoriser l'application effective des règles, l'élaboration de conventions en matière d'exploitation des ressources naturelles et l'établissement de mécanismes efficaces de prévention et de règlement des conflits. Les perspectives qu'offrent la décentralisation au pastoralisme ne pourront se réaliser concrètement qu'à travers la mise en place de collectivités décentralisées dans les zones à vocations pastorale et une représentation significative des éleveurs dans les organes des collectivités territoriales décentralisées. Les organisations pastorales Toutes les mesures mentionnées ci-dessus risquent de rester lettre morte en l'absence d’une solide dynamique d'organisation des éleveurs. Le faible niveau d'organisation que l'on constate aujourd'hui dans la plupart des sociétés pastorales constitue le premier défi que les pasteurs doivent relever dans le combat pour une réhabilitation du pastoralisme sahélien et ouest-africain. Il s'agit de favoriser l'émergence d'organisations pastorales représentatives, fonctionnelles et capables de s’affirmer comme des interlocuteurs crédibles des décideurs économiques et politiques et des bailleurs de fonds. Comment mettre en oeuvre les solutions identifiées? La mise en oeuvre des solutions esquissées a été envisagée au triple niveau local national et régional. Le niveau local constitue le lieu privilégié de la mise en oeuvre des actions de sécurisation foncière du pastoralisme. Les organisations pastorales doivent s'impliquer et prendre en charge la gestion des ressources naturelles. Ce qui suppose le renforcement de leurs compétences et capacités propres, I'amélioration des relations avec les agriculteurs et l'intensification des liens avec les acteurs du secteur privé. Au niveau national la responsabilité première appartient à l’Etat de mettre en place des législations appropriées et équitables et, d'en assurer la mise en oeuvre effective. Enfin au niveau régional, les organisations inter-étatiques doivent oeuvrer à la fluidification des échanges et à la reconquête des marchés intérieurs. Conclusion L'atelier de Niamey constitue sans doute un point culminant dans la réflexion menée par le PRASET en faveur de la promotion du pastoralisme. Les résultats de cette rencontre ne vaudront que ce qu'en feront les principaux acteurs concernés. D'abord les éleveurs eux-même qui doivent s'en approprier, oeuvrer à leur diffusion et s'efforcer de les faire partager par les autres acteurs. Ensuite les Etats qui doivent faire preuve d'une volonté politique plus franche en faveur de la promotion du pastoralisme. Enfin le PRASET qui doit mobiliser tout son savoir faire en vue de soutenir les initiatives à la base de renforcement des organisations pastorales et promouvoir au plan international l'exigence de sécurisation foncière des pasteurs.
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