Guiding
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| Orientierungsrahmen: Bodenrecht und Bodenordnung |
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Abt. 45 / Div. 45 |
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Rapport de Synthèse des Dispositifs Légilatifs et Rélementaires en Matière de Pastoralisme: Benin; Burkina Faso; Mali; Niger; Sénégal et Tchad 13. Le Code Rural Nigerien REPUBLIQUE DU NIGER SECRETARIAT PERMANENT ATELIER REGIONAL SURLE FONCIER PASTORALPRASET/NIAMEY 16 - 21 juin 1997 ABARI MAI MOUSSA Secrétaire Permanent du Code Rural,Avril 1997 Introduction Pays sahéliens, dont 85 % de la population est rurale et dont seulement 15 % de sa superficie est cultivable, le Niger présente une situation agricole extrêmement difficile caractérisée par une forte dégradation du potentiel productif, une pression foncière due à un accroissement démographique des plus élevés du continent et un système de production peu performant. Dès le début des années 80, la situation préoccupante des ressources naturelles rurales a fait l'objet de plusieurs séminaires nationaux dont ceux sur les stratégies d'intervention en milieu rural à Zinder (novembre 1992), le débat national sur la désertification à Maradi (mai 1984) et le débat national sur l'élevage à Tahoua (avril 1985). Ces différentes rencontres ont formulé les constats suivants :
A partir de ces constats, les autorités ont jugé nécessaire de mettre en place un cadre dynamique et évolutif devant amorcer le processus de transformations qualitatives maîtrisables des conditions de production et d'existences des populations, à travers l'élaboration d'un cadre juridique et adéquat en matière de gestion et d'exploitation des ressources naturelles (Code Rural). Le champ d'application de ce Code Rural couvre le régime juridique des "activités agricoles, sylvicoles et pastorales dans la perspective de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la promotion humaine". [FN] Parmi ces ressources (terres, eaux, forêts, faunes, pêches, pisciculture, etc.), les ressources pastorales présentent la particularité d'être au centre de toutes les contradictions de la gestion des ressources naturelles au Niger. En effet, le pastoralisme est d'abord un mode de vie d'une importante partie de la communauté nationale ; c'est également le deuxième pilier de l'économie nationale. En outre, il a besoin des ressources végétales et hydrauliques pour sa promotion. Enfin, I'aspect foncier lui est indispensable ; c'est pourquoi, une place importante lui a été accordé dans le Code Rural. Dans la présente communication, la problématique du pastoralisme au Niger sera comme suit :
Processus d'élaboration du Code Rural et Implication des Communautes de Pasteurs Approche d'élaboration du Code Rural L'engagement des autorités s'est concrétisé le 29 mai 1986 par la mise en p]ace d'un comité ad'hoc chargé de l'élaboration d'un Code Rural. Ce comité sera érigé en comité national en 1989 avec pour mandat :
Prenant en compte le caractère très complexe de la gestion des ressources naturelles eu égard aux questions sensibles et délicates qu'elle soulève, le Comité a considéré l'élaboration du Code Rural comme une oeuvre de longue haleine qui doit se faire selon un processus dont l'objectif était de résoudre progressivement les problèmes qui ont été identifiés. L'approche choisie associe une démarche à dominante juridique à une démarche socio-économique dans une perspective participative et décentralisée. Pour permettre une réelle implication de toutes les couches socio-professionnelles et la prise en compte des réalités socio-économiques et culturelles du pays. Le décret portant création du Comité National a prévu au niveau décentralisé (arrondissements et départements) respectivement des comités régionaux et sous-régionaux. Dans le souci de garantir l'opérationnalité et l'efficacité de ces structures, un document cadre dénommé Aide-Mémoire a été élaboré par le Comité National ; il est constitué dans son ensemble de questions spécifiques qui s'articulent autour de quatre grands axes :
Ce document était adressé à tous les acteurs ruraux et intervenants en milieu rural (agriculteurs, éleveurs, ONG, projets de développement rural, services techniques d'encadrement) et prend en compte toutes les ressources rurales (foncières, végétales animales et hydrauliques). Dans la démarche et la stratégie adoptées, les travaux monographigues issus de l'exploitation de l'Aide-Mémoire par les régions et sous-régions devaient servir de support au Code Rural. La primauté accordée au travail à la base sera maintenue tout au long du processus. C'est ainsi que les monographies de tous les arrondissements et départements ont été rassemblées et exploitées au cours des ateliers régionaux organisés en octobre 1989. Les résultats de ces ateliers ont été par la suite centralisés par le Comité National qui a mis sur pied une équipe de juriste nationaux et internationaux qui devaient les confronter à l'ensemble des lois et règlements répertoriés et en vigueur régissant les ressources naturelles afin de proposer un avant-projet de Code Rural. Le texte proposé par cette équipe a été par la suite soumis à l'appréciation de toutes les couches socio-professionnelles du Pays (associations d'éleveurs, associations d'agriculteurs chefs coutumiers, agronomes, vétérinaires, forestiers, hydrauliciens, juristes, ONG, projets de développement rural) au Séminaire National de Guidiguir de janvier 1990 auquel prenaient également part les partenaires de coopération. Les recommandations issues de ce grand forum ont permis l'enrichissement de l'avant-projet qui après plusieurs travaux techniques de finalisation prendra la forme d'un projet de loi fixant les principes d'orientation du Code Rural. C'est cette loi qui a été soumise aux autorités politiques pour examen et adoption. Le Gouvernement de transition l'a transmise au Haut Conseil dé la République qui faisait office de Parlement au lendemain de la Conférence Nationale. Pour sa part le Haut Conseil de la République a chargé la Commission de l'élaboration des textes fondamentaux de l'examiner. Le nouveau projet de loi issu des travaux de cette Commission a été adopté par le Haut Conseil de la République et promulgué par le Gouvernement de transition le 2 mars 1993. Implication des communautés de pasteurs Au cours de tout le processus ci-dessus décrit, les pasteurs à titre individuel ou collectif ont été associés. C'est ainsi que les comités ad'hoc régionaux et sous-régionaux ont soumis l'aide-mémoire à toutes les communautés de pasteurs sur l'ensemble du territoire national et ont pris en compte à travers les monographies locales réalisées :
Il est à rappeler que l'Administration chargée de l'élevage (Direction Nationale, Directions Départementales, services d'Arrondissements), les représentants des communautés des pasteurs (chefs traditionnels, direction des associations au niveau du département et de l'arrondissement) étaient représentés au sein des comités décentralisés régionaux et sous-régionaux qui ont élaboré les monographies de ces entités. Les pasteurs étaient également représentés dans les ateliers régionaux et au séminaire national de validation. Des études spécifiques en vue de mieux connaître la problématique pastorale ont été réalisées ; il s'agit notamment de « Code Rural et Pastoralisme » [FN] , « Statuts de la terre et de l'arbre », « Fonctionnement du Dossier Rural », « Statut des terroirs d'attache des pasteurs ». Au même titre que les autres couches socio-professionnelles, les associations de pasteurs sont membres de droit des Commissions Foncières prévues par les articles 118 et suivants de I'Ordonnance précitée. Enfin, les aspirations des pasteurs ont été également prises en compte dans l'élaboration d'un certain nombre de textes entrant dans le cadre de l'élaboration du Code Rural. Il s'agit notamment du Régime de l'Eau (gestion des points d'eau pastoraux, servitudes de passage, etc.), révision du Code Forestier (exercice des droits d'usage coutumier), création des « marchés ruraux de bois », etc. Principes Généreaux du Code Rural et Place du Pastoralisme Principes généraux Le législateur nigérien a estimé qu'il fallait d'abord « assoir les fondations solides avant de construire la maison » c'est-à-dire clarifier les questions essentielles puis les compléter par des textes d'application. C'est pourquoi l'Ordonnance 93-015 du 2 mars 1993 ne porte que sur les Principes d'Orientation. Ces principes peuvent être résumés comme suit :
Place du pastoralisme dans les principes d'orientation L'importance du pastoralisme dans le Code Rural transparaît à travers les dispositions très nombreuses qui lui sont réservées aussi bien dans la loi d'Orientation que dans ses textes d application.
Tout le chapitre 2 du titre 1 de la loi soit 16 articles leur sont consacrés. Les plus significatifs sont :
Elle est traitée dans le chapitre 2 de la loi soit 7 articles :
Malgré la distinction faite entre forêts domaniales, forêts des collectivités et forêts des particuliers, les droits d'usage coutumiers sont reconnus aux communautés locales y compris les pasteurs (article 65) : « les collectivités coutumières continuent à exercer leurs droits d'usage coutumiers dans le domaine forestier protégé, y compris le chantier forestier sans que les exploitants de ces chantiers puissent prétendre à ce titre à une compensation ».
Les schémas d'aménagement fonciers institués dans chaque département prendront en compte les activités pastorales dans l'affectation des différents espaces aux différentes activités rurales et la détermination des droits qui s'y exercent (article 127).
Les dispositions des articles 140 à 144 de la Loi d'Orientation reconnaissent aux pasteurs et à tous les autres citoyens la liberté de s'associer dans le respect des lois et règlements en vigueur ; c'est en application de ces dispositions que par exemple l'Ordonnance n° 96-067 du 9 novembre 1996 portant Régime des Coopératives a été adoptée. Dispositions Spécifiques de Sécurisation foncière des Pasturages « Le pasteur désigne celui qui est impliqué avec sa famille dans le travail pastoral par lequel il a acquis une expérience professionnelle et au travers duquel il a développé un mode de vie spécifique, une organisation sociale et culturelle ; il vit principalement des ressources tirées de l'exploitation de sont troupeau ». « L'éleveur peut être considéré comme un propriétaire d'animaux dont l'économie dépend totalement ou partiellement de l'exploitation indirecte de son capital cheptel. » « Le berger est issu du milieu pastoral et perçoit une rémunération en nature ou en espèces pour service rendu qui consiste à conduire les animaux confiés en gardiennage ». Relativement à la sécurisation foncière des pasteurs, un décret d'application de la Loi d'Orientation notamment à ses articles 28 et suivants vient d'être adopté. Ce texte est relatif au statut des terroirs d'attache des pasteurs. Le souci du législateur est de sécuriser les pasteurs vivant dans leur terroir d'attache en leur concédant un droit d'usage prioritaire sur lés ressources s'y trouvant même si l'exercice de ce droit d'usage prioritaire doit se faire dans le respect des us et coutumes communs aux pasteurs notamment en matière d'accès aux points d'eau et aux pâturages. Ce texte responsabilise davantage les pasteurs à travers ce droit d'usage prioritaire à eux concédé. Sur un autre plan, il faut signaler le décret de mise en valeur des ressources naturelles y compris pastorales qui vient également d'être adopté. Ici le pasteur est mis devant ses responsabilités s'agissant de la préservation de l'équilibre écologique. Il est également fait mention des responsabilités du pasteur vis-à-vis de l'espace et des ressources naturelles relativement aux exigences d'une mise en valeur centrée essentiellement sur des aspects de restauration et de protection des biotopes fragilisés par des comportements pour le moins répréhensibles. Expérience de Mise en Oeuvre du Code Rural en Matière de Sécurisation Foncière Pastorale Mise en oeuvre Les structures opérationnelles chargées de l'application du Code Rural sont les commissions foncières instituées par les articles 117 et suivants de l'Ordonnance n° 93-015 portant Principes d'Orientation du Code Rural. Ces structures localisées au niveau des Arrondissements et Communes ont des pouvoirs consultatifs et de décision notamment pour ce qui concerne les aspects de définition du contenu de la mise en valeur et i'identification et l'établissement du contenu des droits fonciers. En matière de sécurisation des pasteurs, les commissions foncières de Mirriah dans le Département de Zinder et Maïné-Soroa dans celui de Diffa ont mené beaucoup d'activités. Il s'agit notamment de l'information et de la sensibilisation des pasteurs sur le contenu de la Loi d'Orientation en insistant particulièrement sur les dispositions en rapport avec le monde pastoral. La Commission Foncière de Mirriah a joué un rôle important sous forme de structure-conseil dans la délimitation des couloirs de passage des animaux ainsi que dans la délimitation de certaines aires de pâturage. Il en va également aussi de la Commission Foncière de Maïné relativement aux activités ci-dessus décrites. Depuis la sensibilisation menée par les institutions chargées de l'élaboration et de l'application du Code Rural, les autorités coutumières tant nomades que sédentaires commencent à se familiariser à l'établissement des procès-verbaux de conciliation ou d'échec de conciliation conformément aux prescriptions de la Loi d'Orientation en matière de règlement des conflits sur les ressources naturelles. Contraintes En matière de contraintes, on peut relever le fait que les commissions foncières sous-évoquées ne couvrent pas pour l'instant la zone véritablement pastorale pour permettre une bonne information/sensibilisation de tous les pasteurs sur les tenants et aboutissants du Code Rural. En effet, étant à la merci des partenaires au développement pour l'installation desdites structures, le Comité National du Code Rural n'a pas toujours les moyens de sa politique dans ce domaine pour des considérations d'ordre financier. La non adoption de certains textes notamment celui sur le Dossier Rural n'a pas permis aux pasteurs l'inscription par exemple de leur droit d'usage prioritaire sur leur terroir d'attache afin de vivre concrètement la réalité du Code Rural et en prendre toute la mesure. Le fait que les schémas d'aménagement fonciers ne sont pas encore élaborés parce que assujettis à la couverture totale d'un département en communication foncière n'est pas de nature à concrétiser certaines dispositions de la Loi d'Orientation en ce que les schémas d'aménagement fonciers, document-cadre d'affectation des espaces en fonction des activités rurales auraient permis une sécurisation significative des pasteurs. Conclusion / Contribution: Solution pour une meilleure Sécurisation des pasteurs Conformément à l'esprit de l'Ordonnance 93-015 portant Principes d'Orientation du Code Rural notamment en son article 4 qui affirme que « les ressources naturelles font partie du patrimoine de la nation avec une égale vocation de tous les citoyens à y accéder sans discrimination de sexe, de race ou de religion », il s'avère important de poursuivre l'élaboration des textes complémentaires restants, d'installer les Commissions Foncières aussi bien en zone pastorale qu'agricole afin de rendre effective l'application du Code Rural. Certains textes sensibles en cours d'élaboration notamment la Loi sur le règlement des conflits doivent chercher à régir l'ensemble de la communauté nationale dans l'équité en reconnaissant à chacun les limites de l'exercice de son droit. En tout état de cause, la législation sur le foncier et les ressources naturelles doit incarner en elle-même les vertus d'une législation neutre, équidistante pour faire disparaître à jamais les impressions justes ou mal fondées de discrimination à l'endroit des groupes dits spécifiques qui l'entoure.
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