Ministère de l'Agriculture et des Ressources Animales, Burkina Faso - PRASET:
Rapport de Synthèse des Dispositifs Légilatifs et Rélementaires en Matière de Pastoralisme:
Benin; Burkina Faso; Mali; Niger; Sénégal et Tchad

12. Atelier Régional sur le Foncier Pastoral

Burkina Faso

Ministère de l'Agriculture et des Ressources Animales
PRASET

01 B.P. 1485 Ouagadougou 01

Tél.: 30-88-60
Fax: 31-25-43

Projet N° 91.2219.3-01.100

(Niamey, 16 au 21 Juin 1997)

Note Introductive

Par Hubert M. G. Ouedraogo

Pourquoi un atelier sur le foncier pastoral ?

Après un long silence rompu par la seule loi sénégalaise sur le domaine national [FN] , les Etats Ouest-africains ont entrepris au début des années quatre-vingt de réformer leur législation foncière. [FN]

Cet intérêt soudain pour la question foncière est lié à la préoccupation de créer un environment juridique et institutionnel favorable au développement rural, en vue de réaliser les objectifs de l'auto-suffisance alimentaire. Dans la recherche des voies de réalisation de ces objectifs l'Etat a opté de se présenter comme le meilleur garant de "la libération de la terre des entraves traditionnelles", de son insertion dans le circuit économique et de la garantie des investissements privés attendus dans le domaine agricole. C'est cette option globale qui explique l'instauration quasi générale du monopole foncier de l'Etat à travers notamment le consécration du "Domaine foncier national" (Burkina, Mali, Mauritanie ...).

Dans cette entreprise de définition d'un nouveau cadre juridique institutionnel pour l'accès à la terre et aux ressources naturelles, très peu de cas a été fait en général du pastoralisme. [FN] Dans le même temps, les conflits n'ont cessé d'augmenter et de s'aggraver, tant entre acteurs d'un même pays qu'entre acteurs de plusieurs pays différents.

Les structures chargées de l'élevage se sont une fois de plus délaissées dans la politique globale de développement et ont engagé une action soutenue en vue de soulever les problèmes du développement pastoral, et la nécessité de trouver un cadre juridique adéquat aux besoins spécifiques du développement de l'élevage ouest-africain. Ce mouvement a été par bonheur relayé par les réflexions engagées par différentes institutions sous-régionales et internationales en faveur de l'élevage. [FN]

La conférence de Praia de juin 1994 sur le foncier et la décentralisation, grâce à une approche originale et participative de la préparation de ce forum sahélien, a accordé une attention particulière au groupe des pasteurs en tant que groupe marginalisé, et a esquissé des réflexions sur la nécessité de la sécurisation foncière du pastoralisme.

En matière de pastoralisme sahélien, la conférence de Praia a affirmé qu'il convient d'innover en s'inspirant des expériences positives développées sous d'autres cieux. Le constat a été fait que la stratégie de gestion des risques initiée par les éleveurs sahéliens les pousse de plus en plus à diversifier leurs activités et à développer à côté de l'élevage, la pratique de l'agriculture, du commerce, du transport, etc., indiquant ainsi des changements à venir dans la place et le poids des éleveurs dans la société. La conférence de Praia s'est cependant contentée d'envisager l'avenir des pasteurs sahéliens seulement comme "une question de culture et de civilisation, relevant des droits des personnes humaines à choisir le genre de vie qu'elles souhaitent mener".

Dans la voie ouverte par la conférence de Praia, et en s'enrichissant des dispositions de la Convention internationale sur la désertification, le PRASET a engagé une action suivie de réflexion sur les problèmes du pastoralisme, principalement en Afrique de l'Ouest. [FN]

Le point commun entre toutes ces rencontres est sans doute l'identification des questions foncières comme constituant une contrainte importante pour le développement pastoral.

Ainsi, l'atelier de Ouagadougou a souligné la notion de mise en valeur agricole comme constituant un facteur de marginalisation du pastoralisme de l'accès à la terre. L'atelier de Bamako a permis de confirmer les réflexions de Ouagadougou, du point de vue des éleveurs eux-mêmes. L'atelier de Bobo-Dioulasso a souligné la nécessité d'une bonne réglementation foncière dans la gestion des conflits entre agriculteurs et éleveurs ; enfin, l'atelier de Dakar a clairement formulé les axes en faveur d'une sécurisation foncière du pastoralisme.

Il est donc temps aujourd'hui, si l'on veut accomplir des pas décisifs en faveur du développement de l'élevage en Afrique de l'Ouest, que l'on s'attache à répondre avec clarté et précision à la question de la sécurisation foncière du pastoralisme.

Le foncier pastoral

On a beaucoup parlé du foncier pastoral ces dernières années. Mais sans doute n'est-il pas inutile de prendre la précaution de préciser ce que l'on entend par un tel concept.

D'abord "le foncier est à l'origine un concept juridique : il désigne l'ensemble des relations juridiques ayant pour objet la terre (le fonds de terre, par opposition à l'immeuble) : prêt de terre, vente de terre, louage de terre ... Cette approche juridique a été pendant longtemps confortée par l'économie politique pour qui "le foncier" répond à la question "qui est propriétaire de la terre" ?

Très vite la notion de foncier, sous l'égide des anthropologues a été élargie pour désigner un ensemble de relations plus vastes. [FN] C'est ainsi que "le foncier a été de plus en plus utilisé pour désigner les rapports entre les hommes, à propos de la terre, mais aussi à propos de l'ensemble des ressources naturelles qu'elle supporte (forêts, eau, pâturages ...). C'est ainsi que l'on a parlé de "foncier forestier", de "foncier de l'arbre" ou encore de "foncier pastoral".

On pourrai ici convenir que le foncier pastoral désigné l'ensemble des utilisations de l'espace et des ressources naturelles en vue de réalisation des activités pastorales.

Des traditions pastorales ancestrales sécurisantes ...

Pendant un certain temps, il a pu paraître paradoxal de parler de l'insécurité foncière du pastoralisme, tant la liaison entre pastoralisme et mobilité avait insensiblement fini par être assimilée à une absence de droit sur la terre. De nombreux préjugés en cours dans les communautés agricoles sédentaires considèrent d'ailleurs que "le peul n'a pas de terre".

Pourtant, de nombreuses études ont révélé que les communautés de pasteurs avaient un droit foncier traditionnel spécifique, adapté à leurs besoins particuliers. [FN] Au Sahel en particulier, les communautés de pasteurs ne sont pas des pasteurs purs, mais des agro-pasteurs qui ont toujours su organiser la gestion des activités agricoles saisonnières avec les activités pastorales permanents. Le zonage traditionnel du terroir pastoral entre terres de cultures et espaces de pâturage en témoigne amplement. [FN] Mais la réalisation des activités pastorales a toujours exigé des relations contractuelles avec les autres groupes socio-professionnels.

Même hors de leurs terroirs, les pasteurs ont su tisser un ensemble complexe de rapports conventionnels, visant à garantir et sécuriser l'accès aux ressources naturelles et aux sous-produits agricoles. On connaît bien les contrats de fumure qui ont gouverné les relations périodiques entre populations d'agriculteurs autochtones et groupes de pasteurs transhumants. Mais on ne peut négliger les réseaux sociaux et commerciaux, qui ont toujours permis aux communautés agricoles et pastorales de médiatiser les situations conflictuelles inévitables, liées aux dégâts de champs. On citera en particulier les "conventions d'hôte" (par lesquelles un groupe de pasteurs transhumants se choisissait toujours un représentant et un porte-parole au sein de la communauté agricole d'accueil), les relations de parenté à plaisanterie entre communautés de pasteurs et communautés agricoles sédentaires [FN] ; on citera aussi les échanges commerciaux entre éleveurs et agriculteurs (produits laitiers contre céréales) qui ont toujours contribué à la coexistence pacifique entre communautés aux intérêts parfois divergents. En définitive, ce sont de véritables "usages pastoraux", consacrant des droits d'exploitation aux communautés pastorales qui se sont forgés au fil des siècles.

... remises en cause par des mutations non maîtrisées

Ce n'est pas un hasard si le thème de la sécurisation foncière du pastoralisme est aujourd'hui l'objet de débats et parfois de controverses. Ce débat coïncide avec la prise de conscience de la lente marginalisation du pastoralisme, et avec la déstabilisation certaine de cette activité. En particulier, la poussée anarchique du front de colonisation agricole a contribué au cours des dernières décennies à une réduction drastique des espaces de pâturage [FN] , contraignant les pasteurs à amplifier les mouvement de transhumance, et à créer du même coup des problèmes nouveaux (différends inter-Etats à propose de la transhumance) ou à aggraver ceux déjà existants. Ce mouvement a été amplifié par les politiques étatiques qui ont souvent donné la préférence au développement agricole entendu au sens strict, et au détriment du développement pastoral.

Aujourd'hui, face à l'augmentation et à l'aggravation des situations conflictuelles, les pasteurs se sentent exclus tant de l'accès aux ressources naturelles que des sphères décisionnelles en matière de développement. Cette situation confirmée par les discussions des différents séminaires et atelier consacrés au pastoralisme interpelle sur deux axes de réflexion. Celui de la sécurisation foncière du pastoralisme d'une part, et celui de l'organisation des communautés pastorales d'autre part.

Comment sécuriser le pastoralisme en matière foncière ?

On a beaucoup parlé de l'insécurité foncière des pasteurs ces dernières années. Il est temps à présent de parler de leur sécurité foncière. En d'autres termes, il faut dépasser la dénonciation - nécessaire au demeurant - de la marginalisation foncière des pasteurs, pour formuler des propositions positives, tendant à améliorer concrètement la situation des communautés concernées dans l'accès aux ressources naturelles.

Dans toute démarche complexe, ce n'est jamais un luxe de précaution que de s'accorder sur ce que l'ont veut dire. Dans ce sens, il est utile de préciser ce que l'on entend par sécurisation foncière du pastoralisme.

Il est sans doute plus aisé de commencer notre propos en indiquant ce que n'est pas la sécurisation foncière du pastoralisme ; nous tenterons ensuite de proposer modestement quelques axes pour une amélioration de la sécurité foncière du pastoralisme.

• Si on se place du point de vue des éleveurs la sécurisation foncière ne consiste pas à revendiquer la propriété privée des espaces pastoraux. [FN] Revendiquer la propriété des espaces pastoraux pourrait au contraire créer des situations de révolte, et d'affrontement entre communautés rurales. Les espaces pastoraux sont de plus déjà "appropriés" par d'autres communautés ou par des individus. Les pasteurs eux-mêmes n'ont jamais contesté et ont toujours respecté la "propriété foncière" des communautés qui les accueillent. Paradoxalement, toute la question est de faire coexister la propriété, avec la garantie de droits d'accès au profit des pasteurs. Ici, propriété ne devrait pas rimer avec exclusion, mais plutôt avec répartition (des utilisations différenciées de l'espace). La difficulté de faisabilité technique juridique d'une telle approche ne devrait pas impressionner les juristes africains qui eux, perçoivent bien que la conception classique de la propriété privée est parfois pleine de risques et pièges. Au Niger, quelques mauvaises interprétations de la notion de terroir d'attache ont entraîné l'éviction de communautés autochtones d'éleveurs pourtant installées, depuis plusieurs décennies.

• La sécurisation foncière ne signifie pas non plus individualisation de droits, consacrés par exemple par la délivrance de titres fonciers individuels. Les espaces pastoraux ont principalement vocation à être utilisés en commun par les éleveurs comme par les exploitants de bois de forêts, etc... Le constat a été fait en effet que le pastoralisme a surtout besoin de vastes espaces assurant la mobilité des troupeaux. On pourrait même affirmer que dans beaucoup de cas, délimiter des parcelles pour chaque éleveur reviendrait à remettre en cause l'existence même du pastoralisme, et non à le sécuriser.

• Il peut paraître simple de régler la sécurité foncière du pastoralisme par la réalisation d'un zonage entre espaces pastoraux et espaces agricoles. Le zonage de l'espace n'est pas forcément synonyme de sécurité foncière pastorale. Une telle approche comporte aussi des dangers pour le pastoralisme car pouvant aboutir à l'isolement des éleveurs des espaces agricoles ; cela signifierait privation de l'accès aux résidus de récoltes par exemple. Il ne faut pas minimiser non plus la tendance souvent observée dans les expériences de zonage, à confiner le pastoralisme sur les terres les plus pauvres et les plus dégradées.

En quoi consister une sécurisation foncière du pastoralisme ?

Dans un premier temps, nous nous contenterons de répondre aux objections soulevées précédemment en matière d'approche de sécurisation foncière ; puis nous apporterons quelques réflexions complémentaires pour tenir compte de la complexité de la problématique de la sécurisation foncière pastorale.

• Si sécuriser le pastoralisme ne signifie pas revendiquer la propriété des espaces pastoraux au profit des éleveurs, il n'en reste pas moins vrai que les pasteurs ont besoin que leur soit garanti un droit d'accès à ces espaces. L'alternative pourrait consister dans ce sens à préconiser non pas la consécration de droits de propriété, mais de droits d'accès ou encore de droits d'utilisation. Juridiquement on pourrait parler de droits de jouissance dont le contenu et les conditions d'exercice resteraient à préciser. Ces droits de jouissance pourraient prendre la forme de droits d'usages pastoraux reconnus et consacrés juridiquement, ce qui offrirait l'avantage de les adapter selon les réalités de chaque région. La notion de droits d'usage pastoraux a été retenue dans le code pastoral de la Guinée à partir d'un parallèle avec les droits d'usage forestiers reconnus aux populations agricoles riveraines dans le domaine forestier.

• La question de l'accès aux espaces pastoraux soulève le problème de l'utilisation négociée des mêmes espaces par des utilisateurs différents. Le pastoralisme a besoin que l'on sauvegarde l'utilisation partagée et complémentaire des espaces pastoraux. Moins que l'autorité de la loi, c'est surtout le consensus issu de la négociation et du contrat qui offrira le cadre le plus approprié de sécurisation aux éleveurs. Ceci signifie que la sécurisation foncière pastorale relève de deux niveaux : celui de la loi qui consacre le droit d'accès et d'usage ; celui des collectivités territoriales décentralisées et des communautés de base qui mettent en oeuvre ce droit à travers la négociation et la conclusion de contrats et d'accords entre groupes.

• Si la sécurisation foncière ne signifie pas individualisation des terres, l'option des politiques de sécurisation du pastoralisme devrait s'orienter vers la préservation des grands espaces pastoraux.

Dans ce cadre il faut souligner l'importance stratégique des forêts protégées et des réserves sylvo-pastorales qui malheureusement dans certains pays (Sénégal notamment), font l'objet de déclassements au profit de lobbies agricoles. La question des forêts classées doit en particulier retenir l'attention : les législations africaines ont généralement opté pour l'exclusion de tout droit de pâturage dans les forêts classées. Pourtant, les approches récentes tendent à démontrer que l'animal n'est pas forcément l'ennemi de l'arbre, et qu'au contraire l'un pouvait contribuer à la préservation de l'autre. On signalera d'ailleurs que le code forestier sénégalais accorde le droit de pâturage dans le domaine forestier classé. Il est plus réaliste dans le cadre d'une approche régionale, de préconiser que les Etats atténuent le caractère exclusif des réglementations forestières, en admettant pour une période déterminée et pour une durée déterminée le droit de pâturage dans les forêts classées, sous réserve du respect des normes arrêtées en matière de contrôle de la capacité de charge.

Une telle option permettrait, dans le contexte de pénurie de ressources naturelles au Sahel, que les forêts classées servent de zones de repli pour les troupeaux à certaines périodes de l'année.

• Si le zonage de l'espace présente des risques certaines pour la sécurisation du pastoralisme, il faudrait envisager le développement pastoral non pas forcément dans le sens de la création d'espaces spécialisés et exclusifs, mais de la complémentarité entre espaces pouvant avoir des vocations différenciées. L'inter-action entre zone agricole et zone pastorale constitue aujourd'hui une dimension indispensable du développement pastoral et de la sécurisation foncière du pastoralisme. De manière plus globale, les politiques d'aménagement du territoire pourraient contribuer à la sécurisation foncière du pastoralisme, à la condition de ne pas spécialiser exclusivement les espaces mais de conserver suffisamment des souplesse pour permettre le fonctionnement intégré entre espaces ayant des vocations différenciées.

• La sécurisation foncière du pastoralisme est une question sensible et complexe. Elle ne se satisfait donc pas de réponses simples. Par exemple, il ne suffit pas qu'existe de grands espaces à vocation pastorale, il faut aussi que les pasteurs puissent y accéder. La sécurisation foncière du pastoralisme, c'est donc aussi la garantie de la mobilité en vue de l'accès commun aux espaces pastoraux et aux ressources en eau. Cette exigence pose sans doute le problème de la protection et de la garantie des pistes à bétail et des couloirs de passage ; l'approche générale devrait consister à les définir comme des espaces relevant du domaine public de l'Etat, leur conférerait le statut de bien inaliénable et imprescriptible et rendrait l'Etat responsable de leur maintien.

• La plupart des mesures envisagées ici nécessitent une implication des éleveurs eux-mêmes. L'implication des éleveurs dans les instance nationales et locales de décision a été considérée comme une exigence de premier ordre. Or il est connu que le niveau d'organisation des éleveurs est resté particulièrement faible. Le renforcement des organisations pastorales apparaît aujourd'hui comme une nécessité incontournable pour réaliser des progrès décisifs en matière de sécurisation foncière du pastoralisme et de développement pastoral en général.

• La sécurisation foncière ce n'est pas seulement s'efforcer de maintenir le pastoralisme dans les conditions actuelles ; c'est aussi envisager et préparer les conditions futures de l'intensification pastorale. La contribution de l'élevage au PIB est appréciable dans la plupart des Etats Ouest-africains. De manière générale, "l'élevage est un atout naturel du Sahel".[FN]

Pour que l'élevage maintienne et renforce son rôle dans l'économie ouest-africaine, il doit éviter la marginalisation, foncière surtout, dans laquelle elle est présentement rejetée. L'intensification du pastoralisme doit surtout être conçue comme une réponse aux mutations accélérées des conditions de l'élevage africain.[FN] Mais elle doit être aussi une action pour résister à la concurrence des pays du Nord qui subventionnent l'exportation des produits de l'élevage en direction des pays africains (viandes, conserves, produits laitiers). Il faut donc encourager des transformations progressives dans les systèmes d'élevage, en vue d'alléger le poids de certaines contraintes.

Il a été démontré que certaines activités telles que les cultures fourragères, la fauche et le stockage du foin, l'approvisionnement en sous-produits agro-industriels peuvent contribuer de manière décisive à l'adaptation du pastoralisme aux conditions nouvelles en réduisant par exemple le besoin d'espace et l'amplitude des mouvements. Il faut donc s'adapter dès aujourd'hui aux nouvelles contraintes foncières en préparant l'avenir du pastoralisme. Certaines expériences telles que les aménagements d'espaces pastoraux, l'octroi à côté de pâturages collectifs aménagés de parcelles individuelles pour la production céréalière d'appoint et pour la production fourragère méritent de retenir l'attention malgré les limites objectives constatées. Dans le cadre de telles expériences, la reconnaissance de droits pastoraux collectifs peut être combinée avec la reconnaissance de droits pastoraux individuels (espaces pour la production fourragère, amélioration de pâturages...). Toute approche autoritaire telle qu'une sédentarisation forcée doit être bannie en matière d'approche tendant à faire évoluer les systèmes pastoraux traditionnels, lorsqu'on connaît les résultats catastrophiques produits par de telles méthodes.

Enfin, les collectivités territoriales décentralisées pourraient jouer un rôle important en matière de sécurisation foncière du pastoralisme. En raison du bénéfice de la proximité institutionnelle qui en résulte, la décentralisation offre des possibilités réelles d'adaptation des systèmes de gestion des ressources naturelles pastorales aux réalités de chaque région. Des initiatives nouvelles telles la création et la gestion de "pâturages communaux" deviennent également réalisables.

Conclusion

Par sa nature même, le pastoralisme utilise des espaces agro-écologiques différent et est en relation obligée avec différents acteurs de la production rurale. C'est pour cela que la question de la sécurisation foncière du pastoralisme se pose de manière particulièrement complexe et spécifique. Elle ne doit pas être abordée en terme de généralisation de la propriété foncière privée, mais doit trouver se forger des mécanismes juridiques originaux garantissant son accès équitable aux ressources naturelles.

Ces mécanismes juridiques spécifiques doivent combiner d'une part, l'adoption d'un cadre national souple reconnaissant et consacrant la mise en valeur pastorale et les droits d'usages pastoraux, avec d'autre part, la promotion des modes contractuels de mise en oeuvre de cette législation (accords entre groupes socio-professionnels) et des systèmes de gestion décentralisée des ressources naturelles.