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3. Bodenordnung im Brennpunkt - Lektionen der
Vergangenheit, Chancen für die Zukunft
3.9 Entstaatlichung
3.9.3 Reform der Bodengesetzgebung
Komplexität
eines bodenrechtlichen Rahmens |
Eine konsistente Bodenrechtsordnung
als Grundlage einer anpassungsfähigen Agrarverfassung sowie dynamischer industrieller
Entwicklung stellt Staaten vor große Herausforderungen. Zu integrieren sind im mindesten:
- Eigentumsordnung (Privat-, Staats-, Gemeinschaftseigentum),
- Gesetze über Boden, Wasser, Flora und Fauna,
- Handels- und Gesellschaftsrecht, einschließlich Investitions-
und Aussenwirtschaftsgesetzgebung,
- Vertragsrecht,
- Familien- und Erbrecht,
- Gemeinderechte,
- Steuerrecht,
- autochthones Recht ("Gewohnheitsrecht") sowie
- unabhängige Justiz und Rechtspflege
|
Grundsätzliche
Aspekte |
Jeder Staat musste deshalb sehr
ähnlich gelagerte und Entscheidungen treffen hinsichtlich des Regelungsbedarfs zu: Grad der Beschränkung des Privateigentums,
- Grad der Einflussnahme auf den Grundstücksverkehr,
- Restriktionen bei Pachtbeziehungen,
- Behandlung ausländischer Investoren,
- geduldetes Ausmaß der Bodenakkumulation,
- Rolle des Bodens als Kreditsicherung,
- Art der Integration von autochthonem Recht,
- Gleichberechtigung der Geschlechter und
- Sicherstellung einer unabhängigen Justiz.
Die daraus erwachsende Problematik kann hier nur
überblicksartig dargestellt werden: |
Widerstände
gegen Privateigentum |
Auch viele Reform- und
Transformationsländer des Südens haben die (Wieder-)Anerkennung von registriertem Privateigentum an Land als grundlegendes Eigentumssystem -
trotz weitreichender Liberalisierung der Wirtschaft - nicht vollzogen (Usbekistan,
Eritrea, Tanzania, Äthiopien, Mozambique etc.). Offiziell wird dies begründet mit dem
kulturfremden, "importierten" Charakter dieser Institution (z. B. in Afrika),
die einer eigenständigen Suche nach angemessen bodenrechtlichen Institutionen
entgegensteht. |
Drohende
Verteilungskonflikte |
Faktisch steht dahinter oft latente
Gefahr einer sich verschärfenden Bodenkonzentration, der wachsenden Ungleichheit der
Vermögensverteilung oder brodelnder ethnischer Konflikte um Land. "We cannot
privatise land. We have seen people take up arms for it" (Statement im Bodenrechts-Workshop in Usbekistan, vgl. Eckert
& Elwert 1996:53). |
Ideologische
Vorbehalte |
Ideologisch erklärbar sind
genannte Vorbehalte, da die "Vergesellschaftung" von Privateigentum immer im
Zentrum sozialistischer Revolutionen stand. Da die heutigen Regierungen vieler
Reformländer weiterhin durch genau jene politischen Kräfte repräsentiert werden, die
auch für sozialistische Systeme verantwortlich waren (Äthiopien, Benin, Laos,
Usbekistan, etc.), würden mit der Rückkehr zum Privateigentum die letzten
Identifikationsmöglichkeiten mit dem überkommenen Gesellschaftsmodell über Bord
geworfen und ihnen die Legitimation vergangenen politischen Handelns genommen werden. |
fehlende oder zerstörte Grundbuch-Informationen |
Privateigentum bedarf eines funktionsfähigen
Grundbuchsystems (vgl. 3.10.2.). In vielen
Entwicklungsländern wurde dies allenfalls in städtischen Ballungszentren eingerichtet,
jedoch kaum gepflegt. Nach Revolutionen wurden Grundbücher manipuliert (Benin, Nicaragua)
oder teils systematisch zerstört (Kambodscha). Damit entstehen hohe volkswirtschaftliche
Kosten für ihre Wiedereinrichtung, die viele Staaten nicht bereit sind zu zahlen. |
Vererbbare
dauerhafte Nutzungsrechte als notwendige
Alternative/
Ergänzung |
Alle Reform- und
Transformationsländer haben in jüngster Zeit dauerhafte Nutzungsrechte
an Boden in ihren Verfassungen oder Bodengesetzen festgeschrieben, die zumeist in hohem
Grade transferierbar sind. Selbst wenn registriertes Privateigentum nicht zugelassen ist,
sind Landkäufe und -verkäufe faktisch möglich und geduldet. Die temporäre Überlassung
von (Staats-)Land wird durch ein breites Spektrum an Pachtformen, durch Vererbung, Schenkung und Beleihung geregelt. Hinsichtlich der Flexibilität
beim Transfer kann es registriertem Privateigentum sehr nahekommen und dann große Chancen
für dynamischen wirtschaftlichen und sektoralen Wandel bieten. |
Inkonsistenzen
durch überfrachtete Gesetzestexte und durch punktuelle Reformen |
Inkonsistenzen ergeben sich durch
übertriebene Detailversessenheit bei der Formulierung der Bodengesetzgebung. In der
Tradition des "Control and Command"-Staates werden Rahmengesetze mit
grundlegendem Charakter durch Detailregelungen überfrachtet (z. B. in Laos, Kambodscha,
Usbekistan). Gesetze nehmen damit den Charakter von Durchführungsbestimmungen an, mit
denen der Kommandostaat seine Bürger in der Vergangenheit regierte. Damit engen sie den
individuellen Gestaltungsspielraum ein und behindern den schnellen ökonomischen und
gesellschaftlichen Wandel. |
Widersprüche
durch unkritische Übernahme euro-amerikanischer Rechtstradition |
Länder, die sich, wie Laos oder
Kambodscha, im Transformationsprozess stark auf externe juristische und ökonomische
Beratung verlassen haben, unterliegen der Gefahr, - wieder einmal - ungeprüft
kulturfremde Konzepte zu übernehmen, z. B. bei bodenrechtlich relevanten Regelungen und
im Erb- und Familienrecht. Sie stehen möglicherweise im Widerspruch zu autochthonen oder
islamischen Regelungen. |
Ober-/Untergrenzen
bei der Neu- und Umverteilung von Boden |
Da die Staaten mit der Zuweisung
von Pachtland, das sich in der Hand der Staatsgüter oder Produktivgenossenschaften befand, überwiegend die
Stärkung der Familienlandwirtschaft verfolgen, erfordert dies Entscheidungen hinsichtlich
minimal erforderlicher Betriebsgröße bzw. über
Obergrenzen, um Bodenakkumulation zu begrenzen. In Abhängigkeit von der vorherrschenden
"man-land-ratio", den naturräumlichen Bedingungen und der Bodenqualität sind
hier keine schablonenhaften Lösungen möglich. |
Reformiertes Pachtwesen: Verpachtung durch den Staat |
Die Gestaltung des Pachtwesens
gehört zu den sensibelsten Reformbereichen. Unterschieden wird vielfach zwischen den
Pachtbedingungen, zu denen der Staat Land an Familienbetriebe, Genossenschaften oder agro-industrielle Unternehmen vergibt
und den Pachtregelungen zwischen privaten Landnutzern. In Vietnam wird Land nach den
Reformen auf 20 Jahre für annuelle und auf 50 Jahre für Dauerkulturen verpachtet; für
Pächter besteht damit ein langer Planungshorizont auch für bodenverbessernde Maßnahmen.
|
Komplementäre
Förderungsleistungen |
Um diese zu tätigen, muss gerade
in den post-sozialistischen Ländern der komplementäre Zugang zu Betriebsmitteln,
Maschinen, Kredit und Beratung gesichert sein. Viele dieser Leistungen wurden in der
Vergangenheit von den sich auflösenden staatlichen Genossenschaften
bereitgestellt. Hier bestehen starke Abhängigkeiten fort; ein unabhängiges Wirtschaften
ist kaum möglich und wird in Umbruchphasen von den Familien oftmals gar nicht angestrebt.
Bodenumverteilung und die Neugestaltung des Pachtwesens sind ohne begleitende
agrarpolitische Impuluse nur wenig wirksam. |
Tabelle 5: Major features of land policy in
the former Soviet Union
(excluding the Baltic states) (Csaki & Lerman 1996)
| |
Land
distribution procedures |
Restrictions on
size of holdings |
Buying and
selling of land |
| Russia |
All rural
residents get land for household plots: privatization of household plot Land of collective and state farms is privatized by distribution of
land shares to members and workers, including pensioners and employees of social services
Land withdrawn from collectives by individuals exiting with
their land shares to start a private farm
Free basic allotment of privately owned land allocated from
state reserve to any citizen who wishes to start a private farm
Leasing of state land above the privately owned allotment |
Size of
subsidiary household plots limited by local conditions (usually 0.6 - 1 ha) Cap on free privately owned land in private farms based on the
"district quota" (ratio of land to number of beneficiaries in each district),
ranging from 20-200 ha: excess land can be leased or purchased without limit
Ten autonomous republics of national minorities do not
recognize private ownership of land |
No moratorium
on land sales by Presidential Decree of Oct. 1993; permanent legislation specifies 10 year
moratorium (except for household plots) |
| Ukraine |
As in Russia |
Subsidiary
household plots limited to 0.6 ha privately owned land, 1 ha total Caps on free privately owned land in private farms based on the
"district quota"; private farms limited to 50 ha agricult. land, 100 ha total |
6 year
moratorium on land sales (except household plots); during the moratorium alienation only
to land authorities |
| Moldova |
As in Russia,
but land shares also allocated to the non-farming rural population (February 1995 amendment) |
Household plots
limited to 0.75 ha Land may be withdrawn from
collectives in massifs not smaller than one whole "crop rotation field" (Feb.
1995 amendment) |
10 year
moratorium on land sales |
| Belarus |
Privatization
of household plots All land for commercial farming
remains state owned, and farms only get use rights |
Privately owned
land limited to 1 ha Private farms on leased land
limited to 50 ha arable land, 100 ha total |
Lease rights
not transferable |
| Armenia |
All arable land
distributed in private ownership to former collective members and non-farming rural
population Pastures retained in state ownership. |
|
|
| Georgia |
Half the arable
land distributed to households, but all land remains state owned. Draft land code recognizing private ownership is debated in
Parliament (mid - 1995)
Most pastures intended to remain in state ownership |
Draft land code
prohibits excessive fragmentation of land by imposing a minimum size of holdings |
|
| Azerbaijan |
All land
remains state owned No significant land reforms,
except augmentation of household plots
land privatization program based on Russian-Ukrainian model
Most pastures intended to remain in state ownership |
|
|
| Kazakhstan |
All land
remains state owned Land distributed for augmentation
of household plots and allocated to independent private farmers |
|
Individual and
collective use rights fully marketable (April 1994) |
| Kyrgyzstan |
All land
remains state owned Land distributed for augmentation
of household plots and allocated to independent private farmers
Constitutional amendment recognizing private ownership
submitted to Parliament (Feb. 1995) |
|
User rights
secure for 49 years and fully marketable (Feb. 1994) |
| Uzbekistan |
All land
remains state owned Land distributed for augmentation
of household plots and allocated to independent private farmers
Constitutional amendment recognizing private ownership
submitted to Parliament (Feb. 1995) |
Maximum size of
private farm determined by local conditions (availability of irrigation, etc.) |
Alienation only
to local land authorities |
| Turkmenistan |
Private
ownership of land allowed by 1992 Constitution Virtually
no land reform, other than augmentation of household plots and incipient private farms;
formal "reorganization" of collective farms into "farmers’
agglomerations" |
Maximum size of
private farm determined by local conditions (availability of irrigation) Fragmentation through inheritance below a "productive minimum
size" prohibited |
Alienation only
to local land authorities |
Regelung
privater Pachbeziehungen |
Es bestehen negative Erfahrungen
mit der Überregulierung von Pachtbeziehungen. Minimale Standards für Pachtverträge haben sich jedoch als wirkungsvolles Instrument
zur Stärkung der Rechtssicherheit erwiesen: schriftliche Abfassung von Verträgen oder
klare Zeugenregelungen, Mindest-Pachtdauer, klare Festlegung der Leistungen von Pächtern
und Verpächtern und Angaben zur Zahlungsweise. Dies gilt auch für alle anderen
privatrechtlichen Verträge bei Transfers von Land (Beleihung, Erbschaft, Verkauf, etc.). |
Parallelmärkte
durch Pachtverbote und -beschränkungen |
Afrikanische und asiatische Länder
fürchten - oft fälschlicherweise - zu geringe Produktionsanreize und vor allem eine
Polarisierung der Vermögensverteilung bei Landpacht und sprechen weiter gesetzliche
Verbote, auch für einzelne Formen, wie Teilpacht, aus. Pachtverbote führen zwangsläufig zu parallelen
"grauen" Märkten, auf denen die Risiken für Pächter und Verpächter wachsen. |
Behandlung von
Restitutionsansprüche |
In kontroversen Debatten mußten
Regierungen klären, ob die Restitutionsfrage Verfassungsrang hat bzw. auf welcher Ebene
Entscheidungen hierzu kodifiziert werden (Gesetze, Verordnungen). In Laos und Kambodscha
wurden Stichjahre festgelegt, nach denen Ansprüche geltend gemacht werden durften. Dies
hatte hier zur Folge, dass Enteignungen im Zuge des
sozialistischen Umbruchs in den 70er Jahren nicht revidierbar sind. Politische
Flüchtlinge wurden zudem oftmals aus dem Kreis der Anspruchsberechtigten ausgegrenzt.
Besonders diese einflussreichen, aber auch rückkehr- und investitionswilligen Emigranten
haben andererseits recht erfolgreich versucht, massiv politisch auf die Gesetzgebung zu
ihren Gunsten Einfluss zu nehmen. Denn Angebote für Entschädigungen
sind angesichts leerer Staatskassen für Alteigentümer oftmals unattraktiv. Nicaragua
versuchte immerhin, die Geldmittel durch den Verkauf staatlicher Unternehmen aufzubringen.
|
Behandlung von
Zwangsumgesiedelten |
Waren Enteignung und
Kollektivierung auch mit großflächiger Umsiedlung der
Landbevölkerung verbunden, wie in Äthiopien oder Tanzania, so sind alle Versuche
illusorisch, in irgendeiner Weise wieder zum prä-revolutionären bodenrechtlichen status
quo zurückzukehren. |
Möglichkeit
der Enteignung "im übergeordneten Interesse" |
Möglichkeiten für staatliche
Enteignung von privat genutztem Land im "übergeordneten Interesse" nehmen in
den meisten Bodengesetzen einen wichtigen Stellenwert ein. Solche Enteignungen sind
möglich, wenn Land "nicht effizient" oder "fehlgenutzt" wird.
Natürlich ist kaum eindeutig zu definieren, wann ein solcher Fall exakt vorliegt. In
Usbekistan erweist sich die Formel als Hebel für niedere Beamte und missgünstige
Nachbarn, durch Korruptionsgelder derartige Verfahren anzustrengen. |
Behandlung von
"customary law" |
Die Spanne bei der Behandlung von
autochthonem Recht ist breit: Man kann dabei zwischen "replacement reforms" und
"adaptation reforms" unterscheiden. Während die erstgenannten versuchten, indigenes Recht in Afrika zu ersetzen, bauen
mittlerweile Reformen in einzelnen Ländern bewusst wieder darauf auf (z. B. Niger,
Botswana, Gambia, Senegal). Werden allerdings customary rights aufgeschrieben bzw.
festgehalten (restatement), so nimmt man ihnen damit möglicherweise ihre Flexibilität
und bekommt nur eine Momentaufnahme des aktuellen Status. |
|
Nicht nur in Afrika, auch in
NUS-Staaten ist autochthones Recht in seiner Vielschichtigkeit im kollektiven Gedächtnis
und durch heimliche Praxis lebendig geblieben. Mehrheitlich wird es jedoch bei der
Erarbeitung einer neuen Bodenrechtsordnung eher beiläufig behandelt bzw. ignoriert mit
der Gefahr neuer Konflikte. |
Bodenrecht und
Rahmenrechte |
Soll Boden umfassend transferierbar
sein, ist -wie bereits oben erläutert- ein Rechtsrahmen erforderlich, durch den alle
Rechtsbereiche aufeinander abgestimmt und miteinander verzahnt werden. Laos steht
beispielhaft für den Versuch, innerhalb kürzester Zeit einen konsistenten
ressourcenrechtlichen Ordnungsrahmen zu erstellen, der diesen Anforderungen gerecht wird. |
Kreditsicherung |
Da die Beleihung von Land
historisch immer auch zur einseitigen Vorteilsnahme durch Gläubiger, zu Enteignung und Landlosigkeit geführt hat, besteht bei vielen Regierungen
ein ambivalentes Verhältnis gegenüber der Kreditsicherung
durch Boden. |
Kreditsicherung
nur durch registriertes Bodeneigentum? |
So erhalten in Usbekistan lediglich
die als "private farmers" anerkannten Betriebe Kreditzugang, zugleich erkennt
die Verfassung aber nur dauerhafte Nutzungsrechte an, die dann im Wirtschaftsverkehr als
eine Form des Privateigentums angesehen werden. Pächter werden dagegen bei der
Kreditvergabe diskriminiert. In Laos vergeben die ländlichen Geschäftsbanken dagegen
bereits Kredite gegen eine Absicherung von Flächen, an denen "lediglich" nach
autochthonem Recht dauerhafte Besitzrechte bestehen. Die Kreditkosten erhöhen sich dabei
allerdings durch umfangreichere Kreditsicherungs-Aufwendungen, wenn der Besitzstatus im
Dorf durch Zeugenbefragung und Testate von Nachbarn erst belegt werden muss. Auch wenn Privateigentum damit keine zwingende Voraussetzung für die
Kreditsicherung ist, fehlt es damit vielen Ländern noch immer an Mechanismen und
Instrumenten, diese Funktionen auch bei langfristigen Nutzungsrechten oder bei Erbpacht zu sichern. |
Übersicht 5: Bodenrecht und Rahmenrechte am Beispiel Laos
(Quelle: Kirk
1996a)
Grundsteuer |
Im Zuge der wirtschaftlichen
Entwicklung geht zwar die Bedeutung der Grundsteuer,
gemessen an anderen direkten und indirekten Steuerarten, erheblich zurück. Für manche
Länder bietet die Besteuerung von Boden jedoch immer noch eine wichtige Einnahmequelle. |
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Als Fazit bleibt festzuhalten, dass bei der
Verknüpfung von Bodenrecht mit anderen komplementären Rechtsbereichen ist also in den
meisten Ländern noch ein langer Lernprozess und ein erheblicher Implementierungsbedarf
erforderlich. |
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