GTZ - Bodenrecht und Bodenordnung: Kap. 3.9.1

Guiding Principles: Land Tenure in Development Cooperation
Orientierungsrahmen: Bodenrecht und Bodenordnung		Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Abt. 45 / Div. 45

3. Bodenordnung im Brennpunkt - Lektionen der Vergangenheit, Chancen für die Zukunft

3.9 Entstaatlichung

3.9.1 Bedeutung von Entstaatlichung

Was ist Entstaatlichung?	Entstaatlichung [engl. (state) divestiture] wird als Oberbegriff verwendet für weltweite makro-ökonomische Reformprozesse mit dem Ziel, den Grad der unmittelbaren staatlichen Einflussnahme auf Landwirtschaft, Industrie und Dienstleistungssektor zurückzudrängen und Marktkräfte stärker wirksam werden zu lassen.
Strukturanpassung und ordnungspoli-tische Reformen	Entstaatlichung erfolgte zunächst durch Strukturanpassungsprogramme, die seit den 80er Jahren von einer wachsenden Zahl lateinamerikanischer und afrikanischer Entwicklungsländer unter Aufsicht von Internationalem Währungsfond und Weltbank in Gang gesetzt wurden. Sie umfassten neben der Währungsabwertung vor allem den Abbau von preis- und handelspolitischen Interventionen mit Hilfe fiskal- und geldpolitischer Stabilisierungsmaßnahmen sowie die Auflösung ineffizienter und überdimensionierter öffentlicher Sektoren zugunsten der Privatwirtschaft. Die Liberalisierung beschränkte sich nicht auf Produktmärkte, sondern auch auf die Schaffung bzw. Effizienzsteigerung von Boden- und anderen Faktormärkten. Dies machte Reformen des ordnungsrechtlichen Rahmens, insbesondere der Bodenordnung erforderlich.
Transformationsprozesse	Mit dem Zusammenbruch der ehemaligen Sowjetunion und der "Zweiten Welt" vollzog sich für eine weitere Gruppe von Ländern ein tiefgreifender Umstrukturierungsprozess in Wirtschaft und Gesellschaft "vom Plan zum Markt" (Weltbank 1996). Eine Wirtschaftsordnung mit zentralistischer staatlicher Planung wird in eine neue Ordnung transformiert, die dezentraler, marktwirtschaftlicher Allokation folgt. Für viele Länder Afrikas, der ehemaligen Sowjetunion und Indochinas beinhaltet dies einen völlig neuen Ordnungsrahmen: Gewaltenteilung, eine neue Boden-, Vertrags-, Familien- und Erbgesetzgebung und die Implementierung dieses Rahmens auf der regionalen und lokalen Ebene.
Familienlandwirtschaft und sichere Eigentums- und Nutzungsrechte	Die Auflösung von staatlicher landwirtschaftlicher Großbetriebe mit Lohnarbeitern und von Produktivgenossenschaften (LPG, Kolchosen) stärkt weltweit das Leitbild der Familienlandwirtschaft. Ihr Erfolg als Wirtschafts- und Lebensform hängt jedoch entscheidend von sicheren Eigentums- und Nutzungsrechten am Boden ab: entweder als registriertes Privateigentum, durch dauerhafte, vererbbare Nutzungsrechte (z. B. Erbpacht) oder weitere Pachtformen (Fixpacht als Geld-, Natural- und Arbeitspacht oder aber Teilpacht). Die Organisation der Landbewirtschaftung und Reformen des Bodenrechts sind damit untrennbar miteinander verwoben.
Kooperation in der Landwirtschaft und Bodenrecht	Die Familienwirtschaft wird zwar von vielen Regierungen als geeignetste Organisationsform der Landbewirtschaftung favorisiert, gerade in ehemaligen sozialistischen Ländern fürchten die Menschen jedoch die Marktkonkurrenz und die vielfältigen Risiken unternehmerischen Handelns. Entsprechend bleiben kooperative Formen von Produktion, Vermarktung, Beschaffung und Kredit für sie weiterhin attraktiv - trotz der Diskreditierung der Genossenschaftsidee durch Zwangskollektivierung. Zu wenig ist bislang öffentlich diskutiert worden, ob für kooperationswillige Haushalte bzw. Betriebe (Förderungsgenossenschaften) die Neuschaffung registrierten Privateigentums an Land auf freiwilliger Basis wirklich eine zwingende Vorbedingung ist, oder ob nicht auch sichere, langfristige Pachtverhältnisse für Familien angeboten werden, die aus dem Kollektiv ausscheiden und sich selbständig machen wollen. Dies würde z. B. in Russland im gegebenen gesetzlichen Rahmen geschehen können, ohne die langwierigen Entscheidungsprozesse über die Einführung von Privateigentum mit erforderlicher Landadministration abwarten zu müssen (vgl. 3.10.2.).
Staatliche Einflussnahme auf Entwicklung von Bodenmärkten	In allen Transformations- und Reformländern schwingt bei Entscheidungsträgern und bei der ländlichen Bevölkerung die Angst vor den Verteilungswirkungen und den sozialen Konsequenzen deregulierter Bodenmärkte mit. Bodenspekulation, Bodenkonzentration, der Ausverkauf des Landes an mächtige städtische Gruppen und Landlosigkeit werden befürchtet. Entsprechend favorisieren die meisten Staaten eine starke Sozialbindung des Bodeneigentums. Dies manifestiert sich nicht nur im fortbestehenden staatlichen Eigentumsvorbehalt an Grund und Boden, sondern auch an Verkaufs- und Pachtverboten sowie -beschränkungen oder Verkaufsverboten an Ausländer. Parallele, "graue" Bodenmärkte werden dabei in Kauf genommen.
Restitution bei Alteigentümern bzw. Entschädigung	Nicht nur für die deutsche Wiedervereinigung, auch für viele Transformationsländer in Osteuropa und in Entwicklungsländern bildet die Restitution von Grundeigentum an Alteigentümer eine zentrale Frage im Transformationsprozess. Mehrheitlich entschieden sich Parlamente für eine sehr restriktive Handhabung dieses Kernproblems mit hohem gesellschaftspolitischen Sprengstoff und hielten den Kreis der Anspruchsberechtigten klein.

Tabelle 4: Agricultural Land Privatisation: Restitution and Distribution

Country	Restitution in historic boundaries	Free distribution to workers and members of co-operatives	Small farms: Under 5 hectares	Medium farms: < 100 hectares	Large farms: over 100 hectares
			(in percent)
Czech Rep.	Yes	No: sale and lease	1.3	5.3	92.4
Slovakia	Yes	No: sale and lease	2.4	1.9	95.7
Hungary	No: vouchers		22	20	58
Poland	No	No: sale and lease	14	63	23
Slovenia	Yes	No: lease only	47	46	7
Albania	No	Yes	~ 95	~ 2	3
Bulgaria	Yes	No: lease/use right	30	6	64
Romania	Yes	Yes and lease	~ 45	~ 10	~ 45
Estonia	Yes	No: lease only	25	15	60
Latvia	Yes	Yes and lease	23	58	19
Lithuania	Yes	No: sale and lease	33	32	35
Belarus	No	Yes: land shares	15	1	84
Kazakstan	No	Yes: land shares	0.2	4	96
Russia	No	Yes: land shares	4	5	91
Ukraine	No	Yes: land shares	13	2	85
Selected EU-Countries:
UK			0.5	35	65
France			1.7	72	27
Italy			21	56	23
Greece			35	62	3

Source: OECD, 1996:146

Rückkehr zu rechtsstaatlichen Prinzipien

Unabhängig vom länderspezifischen Weg und den Instrumenten der Entstaatlichung streben die Akteure rechtsstaatliche Regeln beim Transfer von Land, bei Konflikten und Veränderungen seiner Nutzungsform an, bisweilen auch unter dem Druck internationaler Geber. Stichworte sind: die Beachtung der Gewaltenteilung, öffentlich nachvollziehbare Entscheidungskriterien der Administration bei Landvergabe, Preisfestsetzung, Steuererhebung etc. (vgl. 2.2.).

Vielen Menschen in Ländern wie Äthiopien oder Kambodscha, die innerhalb einer Generation ein Wechselbad von Gewaltherrschaft und unterschiedlichsten politischen Regimen erlebt haben, ist jedoch das Bewusstsein von Rechten als verbriefte Ansprüche, die herrschaftlicher Willkür entzogen sind, notwendigerweise noch fremd.

Entstaatlichung, Ressourcenrechte und "Nachhaltigkeit" (Agenda 21)

Die Neu- und Umgestaltung des Ordnungsrahmens wird, auch unter dem Geberdruck, in den meisten Ländern dazu genutzt, ein konsistentes Regelwerk nicht nur für Landzugang und -nutzung, sondern für alle wirtschaftlich nutzbaren natürlichen Ressourcen zu schaffen. Diese Ressourcengesetzgebung soll die vielfältigen Interdependenzen zwischen ihnen optimal erfassen (z. B. Agroforstwirtschaft, Agro-Pastoralismus, Bewässerungs-Landwirtschaft oder Erhalt der Biodiversität und Agrarproduktion), die Umweltwirkungen berücksichtigen und sie den Verursachern zurechnen, um damit die Ressourcennutzung auch für Folgegenerationen zu sichern. Umwelt- und Forstaktionspläne in der Nachfolge der Rio-Konferenz fördern die Umsetzung; die Diskrepanz zwischen den komplexen Leitbildern und tatsächlicher Implementierung auf allen Ebenen ist jedoch erheblich.