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3. Bodenordnung im Brennpunkt - Lektionen der
Vergangenheit, Chancen für die Zukunft
3.7 Agrarreform: eine unerledigte Herausforderung
3.7.2 Einflussnahme durch Interessengruppen
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Verschiedene Gruppen lassen sich
identifizieren, die unterschiedliche Interessen an Agrarreformmaßnahmen haben. |
Nationale
Regierungen |
Regierungsvertreter trauen
Kleinbauern häufig nicht zu, fruchtbaren Boden hochproduktiv mit modernen Methoden zu
bewirtschaften. Zudem weredn Reigerungen häufig von Grundbesitzern dominiert (vgl. 2.1.2.). Nationale Regierungen haben zudem Angst, dass eine zu
schnelle Dezentralisierung die Einheit des Staates
bedrohen könne und versuchen daher, möglichst wenig Kompetenzen hinsichtlich der
Bodenallokation und -verwaltung an die Provinz- und lokale Ebene abzugeben. In vielen
Ländern ist zudem durch einen schnellen Wechsel von Regierungen keine Kontinuität in
Agrarreformen gewährleistet. Die Bürokratie ist häufig bei der Umsetzung von Maßnahmen
überfordert. Nur starke Regierungen sind in der Lage, unpopuläre Maßnahmen
durchzuführen. All dies erschwert die Erreichung der Ziele von Agrarreformen. |
Lokale/regionale
Regierungen |
Die lokalen/regionalen Regierungen
haben großes Interesse, stärkere Entscheidungsgewalt und finanzielle Autonomie zu
bekommen. Wenn allerdings Provinz-Gouverneure von der Zentralregierung ernannt werden und
auch die Zentralregierung Landkonzessionen in der Provinz vergeben kann, bleibt ihr
tatsächlicher Einfluss eher gering. Schlüsselpersonen können dabei durch ihre
"gate keeper"- Funktion eigene Vorteile erzielen. |
Internationales
Kapital |
Das "internationale
Kapital" ist sehr heterogen zusammengesetzt, Generalisierungen sind nicht möglich.
Investoren erwarten einen kohärenten, transparenten und marktfreundlichen administrativen
und gesetzlichen Rahmen für ihr Engagement. So kann ein unsicherer rechtlicher Status
(Pachtdauer und Einklagbarkeit der Rechte) ausländische Investitionen verhindern (z. B.
in Mozambique). |
Internationale
Gebergemeinschaft |
Auch die internationale Gebergemeinschaft ist eine sehr heterogene
Gruppe, die in der Regel interne Koordinierungsprobleme besitzt. Sie sehen Bodenpolitikreformen in vielen Ländern als wichtiges Ziel an.
Zugleich sind bodenrechtliche Fragen, insbesondere die erfolgreiche Durchführung der
Vorhaben, aber eine extrem komplexe und politisch sensible Angelegenheit, da sie
Verfassungsgüter und die Souveränität von Partnerstaaten berühren. Bilaterale Geber
haben oftmals nur geringe Einflussmöglichkeiten, um z. B. im politischen Dialog Reformen
anzuregen. Multilaterale Geber, wie die Weltbank, betrieben dagegen lange eine strikte
Auflagenpolitik, die einen Dialog erst gar nicht zuließ. Eine kritische Überprüfung
dieser Politik und ihre Neubewertung, auch in Koordination mit der FAO und IFAD, zeichnet
sich jedoch in den letzten zwei Jahren ab (Binswanger
1996). |
Großbetriebe |
Bei Großbetrieben kann es sich
ebenso um modern geführte Agrarunternehmen handeln, wie um Haciendas mit riesigen, teils
brachliegenden Ländereien. Effiziente Betriebe mit moderner Technologie sind an
marktgerechten Institutionen, Exportförderung und geringer Steuerlast interessiert. In
anderen Fällen haben Eigentümer als "absentee landlords" kein oder nur
geringes Interesse an der Landbewirtschaftung und einer Änderung des status quo. |
Commercial/
Progressive Farmer |
Commercial oder Progressive Farmer
sind besonders am technologischen Fortschritt stark interessiert. Sie nutzen staatliche
und private Förderinstitutionen und bewirtschaften ihre Betriebe effizient. Sie
engagieren sich auch immer stärker, insbesondere in Asien, in Interessenvertretungen der
Landwirte (Mitglieder im Parlament, Aufbau von Bauernorganisationen), um die Agrarpolitik
in ihrem Sinne zu beeinflussen. Dynamische Pacht- und Bodenmärkte unterstützen ihre
flexiblen betrieblichen Anpassungsstrategien. |
Kleinbetriebe |
Die Gruppe der Kleinbetriebe ist
sehr heterogen und verfolgt unterschiedliche Interessen in bezug auf Bodenmärkte und Registrierung. So kann es sich um einen Bergbauern handeln,
der sein Land durch Erosion bedroht sieht oder um Landbewirtschafter im Sahel, die ihre
Interessen durch mobile Tierhalter gefährdet sehen. Auf der anderen Seite etablieren sich
hochspezialisierte Gärtnereien (Schnittblumen) im sub-urbanen Raum, die erfolgreich
exportieren, deren Existenz aber durch ausserlandwirtschaftliche Interessen (Umwandlung in
Bauland) in Frage gestellt ist. Oder es kann sich um Landbewirtschafter mit nachlassendem
Interesse am Ackerbau handeln. In der Regel fehlt es kleineren Landbewirtschaftern an
Macht und Einfluss, um auf die Politik einzuwirken. Insbesondere Interessenvertretungen
für diejenigen, die ihre Betriebsfläche vergrössern wollen, existieren zumeist (noch)
nicht. |
Pächter |
Auch die Gruppe der Pächter ist
sehr heterogen. Es lassen sich verschiedene Pachtformen (u. a. Teilpächter, Festpächter)
unterscheiden. Sie sind an hoher Pachtsicherheit und an einem kalkulierbaren Pachtzins
interessiert. In vielen Gebieten beschränkt sich das Verhältnis zwischen Grundbesitzer
und Pächter nicht nur auf die Pachtbeziehung, sondern es besteht ein ganzes Bündel von
Beziehungen (u. a. Kredit- und Loyalitätsbeziehungen). Ausserdem werden
Pachtverhältnisse in der Praxis meist im Rahmen von Agrarreformen vernachlässigt. |
Landlose |
Landlose setzen große Hoffnungen
in Agrarreformen. In den vergangenen Jahren ist ein großer Zuwachs bei der landlosen
Bevölkerung im ländlichen Raum zu verzeichnen, die häufig keine alternative
Arbeitsmöglichkeit als saisonale Landarbeiter finden kann. Die Märsche der Landlosen auf
Brasilia zeigen ihr gewachsenes Organisationspotential, wenn sie ihre Stimme erheben.
Historisch haben die meisten Regierungen die Landlosen bei Agrarreformen übergangen, da
diese nicht nur Land, sondern auch Betriebsmittel benötigen, die Regierungen sich aber in
der Regel ausserstande sahen, diese zu finanzieren. |
Städtische
Investoren |
Städtische Investoren sind daran
interessiert, Land aufzukaufen, ohne dabei größeren Beschränkungen zu unterliegen. Sie
nutzen es u. a. als Altersruhesitz, als Investitionsobjekt oder zu Spekulationszwecken.
Sie sind dabei an günstigen Abschreibungsmöglichkeiten ebenso interessiert wie an der
Nichtbesteuerung von Land. Sie kaufen aber auch landwirtschaftliche Flächen als
Geldanlage, investieren in Maschinen und Bewässerung und lassen das Land durch
fachkundige Verwalter erfolgreich intensiv und marktorientiert bewirtschaften. |
NRO´s |
In vielen Ländern sind NRO´s in
den vergangenen Jahren stark angewachsen (z. B. mehr als 100 NRO´s in Mozambique) und
haben in einigen Ländern bedeutenden Einfluss erreicht (Bangladesh, Philippinen, Indien).
Zu ihnen gehören auch viele kirchliche NRO´s. Sie setzen sich in der Regel für die
Rechte der Kleinbauern und Landlosen ein, sind dabei um wachsende Medienaufmerksamkeit
für bodenrechtliche Fragestellungen bemüht und geben finanzielle, organisatorische und
rechtliche Unterstützung für diese Gruppen. Viele lokale NRO´s sind mit dem
internationalen Netzwerk der NRO´s verwoben und in gemeinsame Aktivitäten eingebunden.
Je wirksamer die NROs sind, desto stärker ist der Antagonismus der Regierung, was bis zu
aktiver Verfolgung führen kann. |
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