GTZ - Bodenrecht und Bodenordnung: Kap. 2.3.1

2 Globale Bedeutung der Bodenfrage, Leitbilder und Eigentumssysteme

2.3 Eigentumssysteme an Boden: eine sozio-ökonomische Analyse

2.3.1 Eigentumssysteme an Boden im Überblick

Grundstrukturen in bodenrechtlicher Vielfalt	Die Bodenrechtssysteme in Entwicklungs- und Transformationsländern zeigen eine große Vielfalt. Wesentliche Elemente haben sich in autochthonen Systemen evolutionär fortentwickelt, andere wurden von Kolonialregierungen eingeführt, von den unabhängigen Nationalstaaten verworfen und ersetzt, andere durch sozialistische Revolutionen hinweggefegt und zum Teil in den zurückliegenden Jahren wieder eingeführt. Parallelitäten und Überlagerungen der unterschiedlichen Sphären sind damit konstitutiv für bestehende Bodenordnungen.
vier idealtypische Bodenrechts-systeme	Für eine sozio-ökonomische Analyse der Stärken und Probleme verschiedener Bodenordnungen lassen sich idealtypisch vier Eigentumssysteme gegeneinander abgrenzen: Privateigentum, Staatseigentum, gemeinschaftliches Eigentum und Systeme unbeschränkten Ressourcenzugangs.
	Dabei werden in der nachfolgenden Zusammenstellung die Leitideen und die institutionellen Grundlagen ebenso herausgestellt, wie die Leistungsfähigkeit der Systeme bei unterschiedlichen Rahmenbedingungen sowie deren Grenzen und Probleme.
Bodenrechtliche Institutionen	Charakterisiert werden dabei die, das System leitenden bodenrechtlichen Institutionen sowie deren Stärken und Begrenzungen. Institutionen "[...] are the humanly devised constraints that structure political, economic and social interactions. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos, customs, traditions and codes of conduct) and formal rules (conventions, laws, property rights)." (North 1990). Dabei ist eine strenge Trennung zwischen Institutionen und Organisationen oftmals nur schwer möglich; denn Organisationen werden geschaffen zur Operationalisierung von Institutionen in einer spezifischen Situation, beispielsweise durch Unternehmen, Haushalte, Grundbuchämter oder Agrarentwicklungsbehörden.

Privateigentum

Leitideen und Prinzipien

Leistungen und Probleme

Privateigentum sichert bei klar definierten Verfügungs- und Nutzungsrechten dem Eigentümer die Erträge seiner Investitionen in den Boden exklusiv zu,
weist ihm andererseits auch klar Verantwortlichkeiten (Lasten) und Haftungsregeln bei Missachtung dieser Verantwortlichkeiten (Entschädigungen, Unterlassungen) zu.

Der Eigentumstitel

gibt dem Privateigentümer das Recht, das Land in den gesetzlichen Grenzen (Landnutzungspläne, Naturschutzaufla-gen) zu benutzen,
andere von den entstehenden Erträgen auszuschließen,
das Land zu verkaufen, zu vererben, zu verschenken oder zu verpachten.
Sekundäre Rechte, z. B. Jagen und Sammeln, an Dritte weiterzugeben oder das Land mit Hypotheken zu belasten.

In seiner Reinform liegt Privateigentum wohl nirgends vor, auch in westlichen Staaten nicht, wenn man ökologische Auflagen, Sozialverpflichtung oder Grundsteuern berücksichtigt

Basierend auf Privateigentum an Grund und Boden haben sich sehr unterschiedliche Agrarstrukturen entwickelt:

Familienbetriebe bestehen in egalitären Strukturen, wie in Gebieten mit marktwirtschaftlich orientierten Agrarreformen (Kenia, Taiwan, Südkorea)
oder in sehr inegalitären Strukturen, wie in Lateinamerika. Hier existieren Haciendas, kommerzielle Mittelbetriebe und Marginalexistenzen auf der Grundlage von Privateigentum an Boden nebeneinander (Wachter 1996).

Individuelles Privateigentum bedeutet zudem keinesfalls Eigenbewirtschaftung, da gerade in Asien und Europa ein Großteil des Landes von Pächtern genutzt wird.

Da dem privaten Bodeneigentümer die Erträge seiner Investitionen voll zufallen, gilt sprichwörtlich, dass er "Sand in Gold" verwandeln kann. Vorbedingungen hierfür sind jedoch eine ausreichende Betriebsgröße, umfassende Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Landnutzungsmuster, die entsprechende Arbeitseinstellung, eine hohe Bewertung von Sparen und Investition sowie externe Förderung (Zugang zu technischem Fortschritt, Kredite, Vermarktungseinrichtungen, etc.). Die Möglichkeit, den Boden zu vererben oder zu verkaufen, können dann ein hoher Anreiz sein, seinen Wert durch nachhaltige Bewirtschaftung zu erhalten.
Privateigentum ist jedoch keine notwendige Bedingung für eine wirtschaftlich erfolgreiche und nachhaltige Nutzung von Boden: einer der Prototypen des modernen, produktiven Landwirts war z. B. der "Domänenpächter", welcher das Land für 12 bis 20 Jahre pachtete. Privater Bodenbesitz verliert seine produktive Funktion, wenn er sich aufgrund einer fehlenden Besteuerung als Spekulationsobjekt anbietet, oder wenn er primär der Sicherung von Vermögen dient.
Privateigentum setzt darüber hinaus zu seiner vollen Entfaltung ausdifferenzierte, funktionsfähige Märkte für Güter sowie Boden- Arbeits- und Kapitalmärkte voraus. Es erfordert eine Vielzahl weiterer stützender "äußerer" Institutionen und Rahmenrechte, wie ein leistungsstarkes Katasterwesen, ein Vertrags-, Handels-, Erb-, Familien- und Steuerrecht.
Eigentümer können zur sozial- und zunehmend auch zur ökologisch verträglichen Nutzung des Bodens verpflichtet werden.
Dem Staat steht die Einführung maximaler und minimaler Besitzgrößen (engl. ceilings) frei, welche die Transfers privaten Eigentums reglementieren, z. B. bei Verkäufen und Erbteilungen. Er kann zudem die Veräusserung des Bodens an Ausländer und seine Verpfändung verbieten.

Staatseigentum an Boden

Leitideen und Prinzipien

Leistungen und Probleme

Wenn Boden in Staatseigentum gelangt ist, so zumeist, um Vorstellungen des Staates über seine Funktionen hinsichtlich der Verteilungs- und Sozialpolitik oder der Allokationseffizienz und Modernisierung durchzusetzen. Staatliches Bodeneigentum kann durch Eroberung, formelle Verstaatlichung ehemaligen Kronlandes, Kauf, Schenkung, Beschlagnahme mit oder ohne Entschädigungen oder durch Übernahme von Land ohne klare Rechtstitel entstehen.

Zur Überwindung des kolonialen Erbes nationalisierten viele unabhängig gewordene Staaten den Boden und experimentierten mit direkter staatlicher Einflussnahme auf das Ressourcenmanagement. Bodenreformen wurden besonders in den 60er und 70er Jahren versucht. Mit dem Zusammenbruch der sozialistischen Gesellschaftsordnung stehen jedoch wieder Entstaatlichungen weltweit auf der Tagesordnung.

Regierung, Gebietskörperschaften oder staatliche Gesellschaften nehmen für sich die ultimative Kompetenz zur Zuteilung und Nutzung der Landressource in Anspruch. Ob der Staat das Management der Landnutzung und deren Erträge auch tatsächlich übernimmt, bleibt ihm überlassen. Oft überträgt er beides Individuen oder Gruppen und beschränkt sich auf einen Eigentumsvorbehalt. Staatsland kann jedoch auch verpachtet oder durch staatliche Unternehmen genutzt werden.
Die Verantwortlichkeit für die gesamte Ressourcennutzung hat sich für die meisten Staaten als äußerst kontraproduktiv erwiesen, da die finanziellen und administrativen Kapazitäten und die Ausbildungserfordernisse nicht ausreichen und die Staaten hoffnungslos überfordert sind, ein angepasstes Bodenmanagement sicherzustellen. Durch Missmanagement können potentiell benachteiligten Gruppen lebenswichtige Ressourcen entzogen werden (z.B. mobile Tierhalter, Wildbeuter).
Aufgrund fehlender Anreize und Fähigkeiten hat sich die direkte Bewirtschaftung durch Staatsfarmen selten bewährt; paternalistische staatliche Auflagen zur individuellen oder gemeinschaftlichen Bodennutzung richten zudem oft große Schäden an, auch wenn sie zur Modernisierung der Landwirtschaft geplant waren.

Gemeinschaftliches Eigentum an Boden

Leitideen und Prinzipien

Leistungen und Probleme

Gemeinschaftliches Eigentum an Boden

sicherte über Jahrhunderte Gruppen von Ackerbauern, Tierhaltern, Jägern und Fischern ein Auskommen.
Erst Gemeinschaftseigentum erlaubte die nachhaltige Nutzung räumlich verstreuter Ressourcen und sicherte lange Zeit durch soziale Kontrolle und Sanktionen deren Erhalt.
Es stärkte den Zusammenhalt von Verwandtschafts- und Residenzgruppen, die eine Bodennutzung auf der Basis individuellen, privaten Eigentums nicht hätten realisieren können.
Gemeinschaftseigentum gewährleistet damit auch Versorgungsansprüche der Alten und Kranken.

Gemeinschaftseigentum ist das Eigentum einer wohldefinierten und abgegrenzten Gruppe, die dieses Bodeneigentum nach allgemein bekannten und wechselseitig anerkannten Regeln gemeinschaftlich nutzen. Nichtmitglieder der Gruppe werden oft von der Nutzung ausgeschlossen oder haben nur mindere Rechte. Gemeinschaftseigentum darf damit nicht mit einem System des offenen Zugangs verwechselt werden.

Zu unterscheiden sind die Systeme autochthonen Gemeinschaftseigentums an Boden, d.h. jene, die auf informellen institutionellen Arrangements basieren und sich bis zur Kolonialisierung bzw. Nationalstaatenbildung evolutorisch entwickelt haben. Sie dominieren in Afrika, bei indigenen Völkern in Lateinamerika und Asien, aber auch bei mobilen Tierhaltern in Nordafrika und Vorderasien.

Die mexikanische Agrarreform überführte Großgrundbesitz teilweise in Gemeineigentum, Ejido genannt. Dabei wurde Ackerland den Gemeindeangehörigen zur erblichen Sondernutzung übergeben, während Weideland gemeinsam genutzt werden.

Dem steht Kollektiveigentum am Boden gegenüber, das als Folge sozialistischer Revolutionen und der Kollektivierung entstanden ist (ehemalige "peasant associations" in Äthiopien, Ujamaa-Dörfer in Tanzania, etc.) Im engeren Sinne handelt es sich hierbei um Staatseigentum mit kollektiver Bodennutzung und kollektivem Arbeitseinsatz.

Auch in Israel erfolgte, wenn auch aus anderen weltanschaulichen Gründen, eine Beseitigung des Individualeigentums an Boden (Kibbuz).

Innerhalb der Gruppe ist einer sozial legitimierten Autorität die Macht gegeben, die Ressource treuhänderisch zu verwalten, um ihre Nutzung zu beschränken und deren Regeneration für nachfolgende Generationen zu sichern.
Die zugestandenen individuellen Ansprüche sind immer nur temporär und können nicht außerhalb der Gruppe veräußert werden.
Wenn das endogene Autoritäts- und Sank-tionssystem funktionsfähig erhalten wird, kann der Ressourcenerhalt gesichert werden. Die Gefährdung des Systems ist dagegen in internen und externen Faktoren begründet (Wachter 1996).
Die Öffnung der Gruppen durch Marktaktivitäten, Migration und externe Landnutzer (Städter, Neusiedler, Projekte) verwässert diese Kriterien schrittweise und lässt Anreiz- und Sanktionsmechanismen stumpf werden.
Das zweite Kernproblem der internen Organisation liegen in unzureichende Arbeits- und Investitionsanreizen für den einzelnen, das vereinfachend als "Trittbrettfahrer-Problem" bzw. "Gefangenendilemma" bekannt wurde. Schließlich erschwert die Unveräußerlichkeit der Nutzrechte den Zugang der Individuen zu Kredit und ihr unternehmerisches Fortkommen, da sie Boden nicht verpfänden können.
Das Hauptproblem von Gemeinschaftseigentum liegt zweifelsohne darin, dass die Kontrolle des Zugangs für externe Nutzungsinteressenten immer weniger aufrechterhalten werden kann. Dies ist immer dann der Fall, wenn der unabhängige Nationalstaat diese Eigentumsform nicht explizit durch sein Rechtssystem schützt oder aber sogar selbst in die Regeln der Gemeinschaft eingreift. Dann besteht die Gefahr einer Erosion der endogenen Normensanktionierung; durch das Handeln eigennütziger Individuen wird der Übergang in den Zustand unbeschränkten Ressourcenzugangs wahrscheinlich.
Die Anpassungsgeschwindigkeit von Gemeinschaftseigentum hielt dem Tempo der Wandlungsprozesse, die extern darauf einwirkten, kaum stand: Bevölkerungszuwachs, die Abkehr von der Subsistenzproduktion in Richtung Marktproduktion, verstärkt durch wirtschaftliche Globalisierung sowie durch Migration und Aushöhlung der tradierten Gruppensolidarität

Systeme des offenen Zugangs
Leitideen und Prinzipien	Leistungen und Probleme
Hierbei handelt es sich im engeren Sinn um kein eigenständiges Eigentumssystem, sondern gerade um das Fehlen von Eigentum. In diesen Fällen, in denen der Zugang zu Land unbeschränkt ist, verwandelt sich Boden in ein zu plünderndes Verbrauchsgut.. Da niemand an der Nutzung von Erträgen der Ressource gehindert werden kann, bestehen kaum Anreize für individuelle Investitionen in den Ressourcenschutz..	Systeme von de facto offenem Ressourcenzugang und deren verheerende Konsequenzen finden sich auf allen Kontinenten, inklusive den westlichen Industrieländern, wenn man die Betrachtung von Luft und Wasser einschließt. Die Überwindung dieser Situation stellt eine besondere Herausforderung für die Entwicklungszusammenarbeit dar.

Islamisches
Bodenrecht

Eigentumssysteme an Land sind vielfach primär religiös begründet; so wurde der spirituell-sakrale Charakter des afrikanischen Gemeinschaftseigentums bereits herausgestellt. Weltweit von wachsender Bedeutung ist das religiös begründete islamische Bodenrecht. Auch wenn viele institutionelle Regelungen den dargestellten Grundtypen zurechenbar sind, so besteht ein Spezifikum darin, dass absolutes Privateigentum mit unbeschränkten Verfügungsrechten unvorstellbar ist, da im islamischen Verständnis allein Allah das absolute Eigentum über alles Weltliche zustehe und einzelnen Menschen irdische Güter nur zur beschränkten Nutzung überlassen seien. In der Praxis haben sich vielfältige abgestufte, eigentumsähnliche und vererbbare Rechte entwickelt. Damit ist die islamische Eigentumsphilosophie beispielsweise dem afrikanischen Rechtsdenken näher als dem Ideal des abendländischen Privateigentums.