GTZ - Bodenrecht und Bodenordnung: Kap. 2.1.1

Guiding Principles: Land Tenure in Development Cooperation
Orientierungsrahmen: Bodenrecht und Bodenordnung		Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Abt. 45 / Div. 45

2. Globale Bedeutung der Bodenfrage, Leitbilder und Eigentumssysteme

2.1 Wachsende Brisanz und globale Bedeutung der Bodenfrage

2.1.1 Globale Trends

Bodenknappheit, Degradation und Konflikte	Bevölkerungswachstum, die Umwandlung von Agrarland durch Urbanisierung oder Industrialisierung und die Degradation von Flächen lässt Boden für landwirtschaftliche Nutzung zunehmend knapp werden. Dies gilt selbst für Gebiete, die bislang als relativ bodenreich galten. Dadurch verschärfen sich die Konflikte zwischen verschiedenen Nutzergruppen, z B. Ackerbauern, mobilen Tierhaltern und Forstbewirtschaftern, zwischen Autochthonen und Zuwanderern und zwischen städtischer Wohnbevölkerung und Landbewirtschaftern.
Behinderung der Steigerung der Nahrungs-produktion	Bevölkerungszuwachs und steigende Kaufkraft verlangen die Bereitstellung von mehr und qualitativ hochwertigere Nahrungsmitteln. Mängel in der Bodenordnung, wie zu kleine Betriebe, fehlende Anreize wegen unsicherer Pachtverhältnisse, Rückgang der Bodenfruchtbarkeit und mangelnde Bodenmobilität bewirken, dass die Agrarproduktion hinter ihrem Potential zurückbleibt. Dies wird verstärkt durch mangelhafte Förderungsmaßnahmen für Kleinbetriebe und eine oftmals noch ungünstige Preispolitik.
Veränderte Nutzungsmuster durch Industrialisierung und Urbanisierung	Angesichts schnell wachsender Städte und sektoralem Wandel mit abnehmendem landwirtschaftlichen Beitrag zu Sozialprodukt und Beschäftigung schreitet die Umwandlung von Ackerland (Konversion) hin zu anderen Nutzungsmustern voran. Insgesamt werden von 1990 bis 2020 ca. 14 Mio. Hektar Land in Entwicklungsländern für städtische Nutzungs-zwecke umgewandelt, jährlich ca. 475.000 ha. Auch wenn global dieser Verlust an potentiellem Ackerland keine Beschränkung für zukünftiges landwirtschaftliches Wachstum darstellt (s.u.), bestehen in Ländern wie China, in dem nur 9% der Fläche landwirtschaftlich nutzbar ist, Sorgen wegen der Landverluste durch Infrastruktur und Urbanisierung.

fehlende Investitionen bei Rechtsunsicherheit	Maßnahmen zur Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit wirken wie Investitionen zur Erhöhung der Bodenproduktivität, da sie zukünftige Erträge und den Wert des Bodens als Kapitalanlage vergrössern. Wenn Verfügungsrechte (engl. property rights) nicht festgelegt oder unsicher sind, leben Landbewirtschafter in permanenter Ungewissheit, ob sie die Erträge ihrer finanziellen oder ihrer Arbeitsaufwendungen auch erhalten werden. Denn sie müssen Enteignung, Vertreibung vom Land oder eine Verschlechterung der Pachtbedingungen fürchten und in ihr Planen und Handeln mit einbeziehen. Rechtsunsicherheit stellt den größten "dis-incentive" für produktive und zukunftsorientierte Land-nutzung dar.
Anpassungsdruck auf gemeinschaftliches Bodeneigentum	Bevölkerungsdruck, staatliche Eingriffe in die lokalen Autoritätsstrukturen, Abwanderung, zunehmende Individualisierung von Bodenrechten und veränderte Bodennutzung, z. B. durch neue Technologien, untergraben schrittweise autochthones gemeinschaftliches Eigentum. Seine Umwandlung in staatliches oder Privateigentum steht weltweit am vorläufigen Endpunkt dieses Prozesses; eine "Re-Kommunalisierung" wird zwar vielfältig diskutiert, jedoch ist ein direktes Anknüpfen an institutionalisierte Regelungen der Vergangenheit durch den schnellen Wandel kaum möglich. Neue Modelle müssen ihre Leistungsfähigkeit erst noch erweisen.
Diskriminierung von Frauen	Gerade bei der Transformation von gemeinschaftlichem in privates oder staatliches Land werden Frauen meist ihrer Nutzungsansprüche und sekundären Rechte (Holz sammeln, Zugang zu Wasser) beraubt, wodurch sie vielfach gezwungen werden, sich andere ökonomische Nischen zu suchen. Insbesondere Haushalte, denen Frauen alleine vorstehen, geraten schnell in eine marginale Situation. Da Geist und Text staatlicher Gesetze oft stark von der Rechtswirklichkeit abweichen, ist es für sie zudem schwierig bis aussichtslos, ihre Rechte in Konfliktfällen gegen männliche Interessen zu verteidigen.
Armut und ungleich verteiltes Ressourceneigentum	Die Einkommensverteilung und das Ausmaß von Armut, nicht nur für Frauen, wird in agrarischen Gesellschaften determiniert durch die Ausstattung mit und den Zugang zu Land, denn nur wenige Länder weisen einen absoluten Landmangel auf (z. B. Bangladesh, Rwanda). Bodenreformen für eine gleichmässigere Verteilung des Eigentums an Grund und Boden sind eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Vorbedingung zur Überwindung des vielgestaltigen Armutsproblems. Oftmals dürfen verliehene Eigentumsrechte nicht produktiv genutzt werden wegen staatlicher Verbote (Beschränkung der Anbaufrüchte) oder fortgesetzter Machtausübung herrschender Gruppen gegenüber den Armen (Großrundeigentümer gegenüber Pächtern und Squattern, Schutzgelderpressung). Fehlende komplementäre wirtschaftliche Ressourcen (physische Infrastruktur, Agrartechnologien, Kapitalmarkt) verstärken diese Wirkungen.
Nicht mehr ausreichende soziale Sicherung durch Boden	Grund und Boden kann der Landbevölkerung immer weniger als soziale Sicherung dienen. Hierbei wirken die ständige Verringerung der Bodenfläche je Person mit der Tatsache zusammen, dass Nahrung und Wohnung - die in Agrargesell-schaften als soziale Sicherung bereitgestellt wurden - heute nicht mehr ausreichen. Vielmehr steigen Bargeldbedürfnisse ständig, die Kleinbetriebe kaum mehr aufbringen können.
Nachlassendes Interesse an der Landbewirtschaftung	Bei sinkenden Bodenflächen je Familie geht das Interesse an der Landbewirtschaftung zurück. Insbesondere bei der jüngeren Generation vollzieht sich ein Wandel in der Einstellung zur Landwirtschaft. Ihr Interesse ist nicht mehr so sehr darauf ausgerichtet, die elterliche Landwirtschaft zu übernehmen, sondern es gilt eher den ausserlandwirtschaftlichen Erwerbsmöglichkeiten. Im Laufe der Zeit sind so Mechanismen zur Übertragung des Landes an die Haushalte nötig, die es weiter bewirtschaften wollen. Die Differenzierung der an der Landbewirtschaftung beteiligten in Haushalte, die sich mit ausreichender Fläche voll der Landbewirtschaftung widmen, und solchen, denen ihre kleine Fläche nur mit Zuverdienst eine Existenzbasis gibt, verlangt eine Neuordnung der Förderungspolitik (KUHNEN, 1995)
Bedarf an Arbeitsplätzen	Eine wachsende Zahl landloser Menschen verlangt damit nach produktiver Beschäftigung, entweder im ruralen oder im urbanen Bereich. Für sie sind Maßnahmen der Regionalentwicklung (z. B. Ausbildung für nicht-landwirtschaftliche Berufe) wichtiger als die Boden- oder Agrarpolitik. Da die Aufnahmekapazitäten des formellen industriellen und des Dienstleistungssektors jedoch eng begrenzt sind, können Rationalisierungen in der Landwirtschaft (wie Mecha-nisierung) prekäre Folgen haben. Informelle Sektoren bieten zwar vielen Arbeitssuchenden ein Auskommen, jedoch nur mit geringer Rechtssicherheit.
Überforderung der Staaten bei Reformen	In vielen Entwicklungsländern genießt die Durchführung von Agrarreformen nur eine geringe Priorität. Die Regierungen argumentieren, dass ihre finanzielle Lage diese Reformen nicht zulassen bzw. diese nicht ausreichend von externen Gebern unterstützt werden. Probleme bereiten Entschädigungszahlungen bei Enteignungen im Rahmen von Bodenreformen oder der Aufbau und die Pflege neuer Institutionen, wie z. B. eines "Registers der Bodenrechte". Die organisatorischen Fähigkeiten der Verwaltung werden durch mangelhafte Aus- und Weiterbildung sowie fehlende materielle Ausstattung begrenzt (z. B. bei der Bodenbewertung oder im Grundbuchwesen), aber auch durch interne Blockaden des Informationsflusses. Die im Parlament vertretenen Großgrundbesitzer versuchen durch massive Interessenpolitik ihrer Enteignung zu entgehen (vgl. Abschnitt 3.5.2.). Unzureichende, lückenhafte neue Gesetze sind eine Konsequenz davon; sie verschärfen Überforderung und Rechtsunsicherheit zusätzlich. Da korrumpierte Teile der Bürokratie zugleich Nutznießer mehrdeutiger Rechtssituationen sein können, fehlt oftmals sogar der Wille zu Reformen.
Unzulänglichkeit der formalen Rechtsinstitutionen	Die formalen Institutionen, welche mit bodenrechtlichen Konflikten befasst sind, entsprechen häufig nicht rechtsstaatlichen Kriterien. Auseinandersetzungen über Landfragen werden z. B. oft von der gleichen Verwaltung bearbeitet, die bereits die angefochtenen Entscheidungen getroffen hat, wodurch Vorteilsnahme und Korruption kaum kontrollierbar wird. Kenntnisse über die adäquate Anwendung modernen Bodenrechts sind selten weit verbreitet, was gut informierten Eliten Manipulationsmöglichkeiten öffnet. Ein Vertrauen in gerichtliche Lösungen von Landstreitigkeiten kann auf diese Weise bei der Bevölkerung nicht entstehen.

Mangel an funktionsfähigen
Bodenmärkten

Bodenmärkte, in deren Entstehung besonders von neoliberaler Seite viel Hoffnung gesetzt wird, erfüllen die Erwartungen nicht in dem erwarteten Maße. Dies liegt teilweise an Problemen bei der Registrierung von Titeln, teilweise an den Beschränkungen für Landtransaktionen (Beleihungs-, Verpachtungsverbot) sowie an mangelnder Transparenz des Bodenmarktes. Vielfach bleibt so die Leistungsfähigkeit der Bodenmärkte bis jetzt begrenzt.