GTZ - Bodenrecht und Bodenordnung: Kap. 1.3

Guiding Principles: Land Tenure in Development Cooperation
Orientierungsrahmen: Bodenrecht und Bodenordnung		Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Abt. 45 / Div. 45

1. Bodenrecht, Bodenordnung und Entwicklung: Problemaufriss und Einführung

1.3 Worin liegt das entwicklungspolitische Interesse an Bodenrecht und Bodenordnung begründet?

Bodenordnung als grundlegende Rahmenbedingung für Entwicklung	Die jeweilige Ausgestaltung der Bodenordnung bestimmt sozio-ökonomische Entwicklungsprozesse entscheidend mit. Als Rahmen bzw. als Antrieb für individuelles und gemeinschaftliches Handeln prägt die Bodenordnung Ausmaß und Richtung wirtschaftlicher Entwicklung, politisches Handeln, die Machtverhältnisse in einer Gesellschaft, Transformationsprozesse und den Umgang mit der natürlichen Umwelt. Dies gilt insbesondere für die landwirtschaftliche und ländliche Entwicklung, aber auch zunehmend für die Entwicklung in Stadtrandgebieten.
Realisierung von Entwicklungszielen	Bodenrecht und Bodenordnung sind vielfach jedoch so geformt, dass die Realisierung grundlegender Entwicklungsziele wie wirtschaftliches Wachstum, soziale Gerechtigkeit, Beschäftigung, Partizipation, Unabhängigkeit und Umweltsicherung behindert oder Zielkonflikte verschärft werden. Defizite in der Bodenordnung, z. B. eine stark eingeschränkte Transferierbarkeit von Boden durch Pacht- oder Verkaufsverbote, be- oder verhindern Aktivitäten zur Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion und Produktivität (sektoraler Ansatz) bzw. Aktivitäten zur Verbesserung der Lebensverhältnisse in ländlichen Gebieten (regionaler Ansatz). Zwischen beiden bestehen starke Interdependenzen. Durch zunehmende Urbanisierung und sektoralen Wandel erhalten Entwicklungsprozesse im städtischen Kontext und im sub-urbanen Raum wachsende Bedeutung. Auf die vielfach konfliktgeladenen wechselseitigen Beziehungen zwischen der Ausformung der Bodenordnung und der Erreichung von Entwicklungszielen werfen folgende Zusammenhänge ein erstes Schlaglicht:
	Bodenordnung und Wirtschaftswachstum
Bodenkonzentration und Fehlallokation knapper Ressourcen	Die Konzentration der fruchtbarsten Böden in Grossgrundbesitz, z. B. in Lateinamerika, führt zu einer suboptimalen Kombination der Produktionsfaktoren Boden, Arbeit und Kapital. Individuelle Notlagen zwingen Kleinbauern oftmals zur Intensivierung ihrer Landbewirtschaftung und zur hohen Wertschätzung des Gegenwartskonsums zu Lasten langfristiger Investitionen, während Großbetriebe ihre weiten fruchtbaren Ländereien in der Vergangenheit sehr extensiv nutzen oder brachliegen liessen. Deren Intensivierungs- und Wachstumspotentiale wurden dabei nur unzureichend realisiert. Wirtschaftliche Liberalisierung, Exportorientierung und neue Wirtschaftsunionen (z. B. NAFTA) bewirken hier jedoch einen schnellen Wandel.
Neue dynamische Mittelbetriebe	Diese bimodale Landverteilung wird nur langsam durch eine wachsende Gruppe dynamischer, produktiver und marktintegrierter mittelgroßer Betriebe aufgebrochen. Dabei zeigen Beispiele wie Chile, dass Agrarreformen wesentlich zum Entstehen dieser Unternehmensformen beigetragen haben.
	Bodenordnung, Armutsbekämpfung und Umweltsicherung
Landverteilung hat starken Armuts- und Umweltbezug	Kleinbauern zerstören häufig durch eine nicht angepasste Bewirtschaftung naturräumlich ungünstiger Flächen das ökologische Gleichgewicht, wie z. B. in Hanglagen mit hoher Erosions-gefahr. In ihrem täglichen Überlebenskampf bleibt ihnen häufig keine andere Wahl, als ihre knappen Ressourcen zu übernutzen. Umweltprobleme liessen sich in vielen Regionen damit, ebenso wie Armut, auch durch Umverteilung von (Land-) Ressourcen vermindern. Andererseits tragen auch Großbetriebe durch Monokulturanbau und übermäßigen Biozideinsatz zur Zerstörung des ökologischen Gleichgewichts bei.

fehlende Anreize und Planungs-unsicherheit	Sind Rechte am Boden zudem unsicher und werden fortdauernd infragegestellt, verhindert dieses Ressourcenschutzmaßnahmen. Denn Landbewirtschafter werden nur dann langfristig in den Erhalt ihrer natürlichen Ressourcengrundlagen investieren, wenn sie sicher sein können, dass ihnen auch in Zukunft die Erträge dieser Investitionen zugute kommen.
	Bodenordnung und Beschäftigung
Zugang zu Land und Recht auf Arbeit	Trotz des rasanten Strukturwandels auch in Agrargesell-schaften muss weitaus mehr als bisher erkannt und diskutiert werden, dass der Zugang zu Boden und das Recht auf Arbeit unlösbar miteinander verbunden sind. Dies gilt für die Mehrheit der afrikanischen, aber auch für asiatische und für Transformationsländer, in denen die Landwirtschaft noch einen hohen Beschäftigungsbeitrag erbringt.
Mehrfachbe-schäftigung	Andererseits kann kaum weiterhin ignoriert werden, dass z. B. in Asien etwa drei Viertel der ländlichen Haushalte nicht mehr über ausreichend Boden zur Existenzsicherung verfügen und Mehrfachbeschäftigung sowie ausserlandwirtschaftliche Beschäftigung und Einkommen an Bedeutung gewinnen. Weniger der Zugang zu Land als der Zugang zu diversifizierten Beschäftigungsmöglichkeiten - mit Landbewirtschaftung als nur einer von mehreren Alternativen -, stellt neue Herausforderungen für den Wandel der Bodenordnung dar und erfordert eine Neubestimmung der Funktionen von Boden.
	Bodenordnung, soziale Konflikte und politische Instabilität
gewalttätige Auseinandersetzungen	Wenn Auseinandersetzungen über den Zugang zu Land und dessen Nutzung in offene Gewalt umschlagen, erfolgt dies zumeist zur konsequenten, unnachgiebigen Durchsetzung des bestehenden Rechtsrahmens. Damit werden aber auch Defizite der Bodenordnung und Bodenpolitik offenkundig, die neben Rechtssicherheit und effizienter Bewirtschaftung auch sozialen Ausgleich sowie die Eindämmung bzw. Schlichtung tiefgreifender Konflikten ermöglichen muss. In einigen Ländern Afrikas, Lateinamerikas und Asiens stehen diese Landkonflikte im Zentrum bürgerkriegsähnlicher Zustände. Während z. B. in Afrika und im Nahen Osten gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen Tierhaltern und Ackerbauern unmittelbar um den Zugang zu Land und Wasser stattfinden, werden derartige Konflikte in Lateinamerika primär zwischen Landlosen und Großgrundbesitzern sowie zwischen Landlosen und Indianergemeinschaften ausgetragen.
Politische Stabilität	Die Eindämmung von Gewalt ist ein eigenes Ziel gesellschaftlicher Entwicklung. Dabei darf nicht aus den Augen verloren werden, dass schwelende Konflikte und der Verlust der politischen Stabilität auch dem Investitionsklima schaden. Die Aufstände in Chiapas/Mexiko, die von einem Tag auf den anderen das oberflächliche Bild eines neuen "Tigers" in Lateinamerika zerstörten, zeigten der Öffentlichkeit und potentiellen Investoren, wie kurzsichtig es ist, durch die Duldung sozio-ökonomischer Marginalisierung und stockende Agrarreformen, industrielle Entwicklungsstrategien zu gefährden.
	Bodenordnung, Machtkonzentration und Partizipation
Die Bodenfrage ist auch eine Machtfrage	Die Entfaltung der Marktkräfte durch wirtschaftliche Liberalisierung, Globalisierung, neue Regionalisierung (EU, NAFTA, APEC) und ordnungspolitische Reformen hat noch einmal die historische Erfahrung in das öffentliche Bewusstsein gerückt, dass Bodenfragen immer auch Machtfragen sind. Wirtschaftliche und politische Macht ermöglichen die Konzentration von Boden und verschärfen in der Folge die Machtkonzentration bei wenigen sowie die Marginalisierung breiter Bevölkerungsschichten, wie die Geschichte gescheiterter Agrarreformen in Lateinamerika bereits zeigt.
Landerwerb und Machtzuwachs von Eliten und Verwaltung	Marktgerechte Bodenreformen, die Restitution enteigneten Landes und neu entstehende Bodenmärkte zeigen gegenwärtig in vielen Ländern, dass ländliche und städtische Eliten sowie eine korrumpierbare Verwaltung ihre Macht und ihren Informationsvorsprung über neue Gesetze und Vorschriften gekonnt nutzen, um sich Land in großem Stil anzueignen und ihre starke Machtposition auszubauen. Städtische und ländliche Arme, insbesondere auch Frauen, partizipieren kaum an diesem Prozess des Wandels und bleiben marginalisiert.
	Bodenordnung, Reformen und Transformation
Neugestaltung der Bodenordnung	Durch Strukturanpassung, marktwirtschaftliche Reformen und Transformation rücken ordnungspolitische Zielsetzungen (wieder) in das Zentrum des entwicklungspolitischen Diskurses. Agrarreformen, insbesondere der Neugestaltung der Bodenordnung, kommen zentrale Funktionen zu. Hauptziel von Agrarreformen ist es dabei, eine unabhängige, marktorientierte Organisation der Landbewirtschaftung zu gewährleisten, sei sie kollektiv, z. B. als autonome Genossenschaft, als Familienbetrieb oder als privater Mittel- und Großbetrieb mit Lohnarbeit.
Privateigentum oder "Kollektiveigentum" an Boden	Elementare Erfolgsbedingung hierfür ist die Klärung des Eigentumsbegriffes und die Identifizierung des angestrebten Leitbildes: Während Privateigentum mit der deutschen Wiedervereinigung zum Leitbild für Produktivitätssteigerungen und Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft erklärt wurde, verfolgen viele Nachfolgestaaten der GUS und in Osteuropa diese Ziele innerhalb unterschiedlicher Eigentumssysteme an Boden (Privateigentum, "Kollektiveigentum", Staatseigentum).
	Bodenordnung, Urbanisierung und informelle Stadtrandentwicklung
Urbanisierung, Megastädte und Herausforderungen an städtische Bodenordnung	Weltweit wird im nächsten Jahrtausend die Mehrheit der Menschen bereits in Städten leben, die Zahl der Megastädte mit mehr als 10 Mio. Einwohnern wächst auf 25, wovon 19 in Entwicklungsländern liegen (WBGU 1993). Dieser rapide Urbanisierungsprozess stellt Institutionen der städtischen Bodenordnung, wie effizientes Grundbuchwesen oder stadtplanerische Aktivitäten, vor enorme Herausforderungen und erfordert innovative, zukunftsweisende Konzepte.
Informelle Besiedlung im sub-urbanen Bereich	Im sub-urbanen Raum wächst die Zahl informeller, teils illegaler Siedlungen und Arbeitsstätten. Unsichere Rechte an Baugrundstücken behindern Investitionsentscheidungen und Arbeitsplatzaufbau, fördern Bodenspekulation und beschwören neue Konflikte um Eigentums- und Nutzungsrechte herauf.
Bodenordnung und Umweltschutz	Städtisches Wachstum schafft vielfältige massive Umwelt- und Entsorgungsprobleme auf engstem Raum. Eine eindeutige Zurechenbarkeit von Grund und Boden auf Eigentümer und Nutzer durch Instrumente der städtischen Bodenordnung ist damit eine elementare Vorbedingung, um Verursacher von Emissionen zu identifizieren, Kostenzurechnungen vorzunehmen und Umlageverfahren zur Verminderung der Umweltbelastung zu entwickeln.