Dirk Effler (1996): Bodenrecht, Bodenordnung und Landnutzungsplanung
im Kontext der ländlichen Entwicklung in der Manica-Provinz, Mosambik

4.5.3 Zusammenhänge im institutionellen Bereich im Untersuchungsgebiet und Bildung von Machtpositionen

Zwischen den verschiedenen Institutionen in der Region Mossurize-Sul gibt es ein Zusammenspiel auf unterschiedlichen Ebenen sowie diverse Verknüpfungspunkte, die über die Position gegenüber anderen Institutionen und die Vormachtstellung in der Region und ihrer Gesellschaft entscheiden. Sie stehen jeweils in einem bestimmten Verhältnis zu den zwei in Zukunft wichtigsten Landnutzer- und Interessengruppen, den privaten kommerziellen Betrieben und den Bauern des Familiensektors. Die Abbildung 5 stellt das Beziehungsgeflecht auf lokaler und Distriktebene zwischen den wichtigsten Institutionen, die eine Rolle für die Bodenordnung spielen, und diesen zwei Nutzergruppen schematisch dar. Die Stärke der Verbindungslinien steht für die Intensität und Bedeutung der jeweiligen Beziehung, der Pfeil für die Richtung des Einflusses. Die Darstellung gibt die aktuelle [FN 239] Situation in der Region wieder. Sie kann nur als eine Abbildung zu diesem Zeitpunkt betrachtet werden, da sich Veränderungsprozesse außerordentlich schnell entwickeln.

Abbildung 5: Beziehungsgeflecht zwischen Distrikt- und lokalen Institutionen, kleinbäuerlichen Familien und privaten kommerziellen Betrieben in Mossurize-Sul

Quelle: Eigene Analyse

Die formellen Entscheidungswege und Hierarchien bei der Erteilung von Landnutzungskonzessionen spielen eine entscheidende Rolle für die Entwicklung der Bodenordnung in einer Region. Aufgrund der institutionellen Schwäche der Entscheidungs- und Genehmigungsbehörden auf Provinzebene können die vorgesehenen Verfahrensschritte in der Regel nicht eingehalten werden [FN 240]. Dadurch ergibt sich für einen Antragsteller die Möglichkeit, vermittelnd und unterstützend einzugreifen.

Insbesondere bei abgelegenen Distrikten wie Mossurize fehlt es an Kommunikationsmöglichkeiten mit der Provinzebene. Transport ist sehr begrenzt und Telekommunikation praktisch nicht existent. So liegt die Vermittlung zwischen den Provinz-, Distrikt- und lokalen Institutionen oftmals allein in der Hand eines Antragstellers. Kontrollmöglichkeiten für die staatlichen Institutionen bestehen kaum.

Unterhalb der Provinzebene nimmt die Bedeutung der formellen Hierarchie ab und die der persönlichen Qualifikation, Fähigkeiten und v.a. Durchsetzungkraft von Einzelpersonen erheblich zu. Stellenweise werden auch Hierarchien durch persönliche Beziehungen außer Kraft gesetzt oder verändert.

In Mossurize-Sul kann eine Konzentration von Macht im wesentlichen in der Distriktadministration festgestellt werden. Die größte Machtfülle liegt bei dem Distriktadministrator. Dieser ist aufgrund seiner Position die höchste Autorität im Distrikt. Diese Position wird durch sein persönliches Auftreten und seine Ausbildung und Erfahrung gestärkt. Er ist Parteikader der FRELIMO und Verwaltungsfachmann mit internationaler Ausbildung in den ehemaligen Ostblockländern (UdSSR und DDR). Sein Führungsstil kann als autoritär bezeichnet werden, und er behält sich bei allen wesentlichen Belangen die letzte Entscheidung vor. Als Präsident des GACODEMO hat er sich ein Vetorecht eingeräumt. Dadurch bedürfen alle Vorhaben in Mossurize, private und öffentliche Investitionen sowie Projekte der Entwicklungszusammenarbeit seiner persönlichen Zustimmung. Insbesondere die Autorität der Sektordirektoren, die in der Regel für Entwicklungsprojekte auf Provinzebene die Partner im Distrikt sind [FN 241], wird dadurch erheblich eingeschränkt.

UNHCR hat die Rückführung der Flüchtlinge auf Distriktebene organisiert und war in den vergangenen vier Jahren der größte Geber von Finanzmitteln für deren Wiederansiedlung und Reintegration sowie den Wiederaufbau der ländlichen Infrastruktur. Durch ein intensives persönliches Verhältnis zu dem örtlichen Repräsentanten des UNHCR und großes Verhandlungsgeschick hat der Administrator den Einsatz dieser Mittel in der Region maßgeblich geprägt. Dabei kann eine deutliche Konzentration der Investitionen in den ehemaligen Regierungsgebieten und eine Vernachlässigung der ehemaligen RENAMO-Gebiete festgestellt werden [FN 242].

In diesen Gebieten hat die Distriktverwaltung nach wie vor die Kontrolle, da die lokalen Strukturen ihr direkt untergeordnet sind. Die wiedererstarkenden régulos dieser Gebiete konnten relativ leicht zur künftigen Zusammenarbeit mit der staatlichen Verwaltung gewonnen werden, da ihre Funktionen offiziell durch den Administrator anerkannt wurden und ihnen gleichzeitig der Wiederaufbau von Infrastruktur in ihren Gebieten zugesagt werden konnte.

Im Bereich der Bodenordnung fanden bisher keine Implementierungsaktivitäten in der Region statt. Bei der größten geplanten Maßnahme jedoch, dem 3.000 ha Projekt für Tee- und Kaffeeproduktion, ist der Administrator in alle Planungsaktivitäten eingebunden. Er hat die Führung der staatlichen Koordinierung des Betriebes mit der ansässigen Bevölkerung übernommen und läßt den Sektordienst für Landwirtschaft Daten zur Bestimmung des "Flächenbedarfs einer durchschnittlichen Familie" [FN 243] zusammenstellen. Die Distriktverwaltung tritt hier als "Vertreter der lokalen Bevölkerung" auf und legt die Rahmenbedingungen für deren Existenzsicherung fest. Familienbauern oder deren Führer wurden bisher nicht in die Planung einbezogen. Die régulos der Region wurden darüber informiert, daß "in Zukunft eine Veränderung zum Wohle der Bevölkerung" eintreten werde. Die Bauern werden die Möglichkeit erhalten, sich an der Produktion von Tee und Kaffee zu beteiligen" [FN 244]. Es wird angestrebt, die Distriktverwaltung und die Landwirtschaftsdirektion vertraglich in die Projektdurchführung einzubinden und sie somit auch an den Gewinnen zu beteiligen.

Durch den Zugang des Administrators zu externen Finanzquellen konnte dieser auch die Entscheidungen der Sektordirektoren maßgeblich beeinflussen. Bis März 1995 fanden, mit Ausnahme der Wiedereröffnung der Durchgangsstraße von Espungabera nach Machaze und der Verteilung von Hilfsgütern an die zurückkehrenden Flüchtlinge keine Entwicklungsmaßnahmen in den ehemaligen RENAMO-Gebieten der Region Mossurize-Sul statt. Gleichzeitig waren diese Gebiete aber Schauplatz eines massiven Veränderungsprozesses durch die selbständige Wiederansiedlung der ursprünglichen Bevölkerung.

Das Ansehen der régulos dieser Gebiete bei der Bevölkerung wurde dadurch geschwächt, daß die Ungleichheiten der Verteilung von Basisinfrastruktur in der Region offensichtlich wurde und viele Familien während des Krieges in diesen heute mit Infrastruktur bevorzugten Gebieten lebten. Gleichzeitig machen sich die lokalen Führer der RENAMO als heutige Parteifunktionäre diese Situation zunutze und begründen die Bevorzugung anderer Gebiete mit der Parteizugehörigkeit ihrer Führung. Sie verbieten Versammlungen der FRELIMO in ihrem Einflußbereich und betreiben aktive Parteipolitik gegen die Regierung. Im Verlauf politischer Kundgebungen wurden die chefes dos postos administrativos und der Distriktadministrator als "Banditen, die sich unser Land aneignen wollen" [FN 245], bezeichnet. Kontakte und Zusammenarbeit mit Regierungs- und Verwaltungsstellen wurden den régulos unter "Strafandrohung" untersagt. Nach der Inhaftierung des lokalen RENAMO-Kommandanten und der Intervention des stellvertretenden Administrators, des Distriktpolizeikommandanten und des Landwirtschaftsdirektors konnte diese Situation entschärft werden. Das Vertrauen der Bevölkerung in die Führungskapazitäten der régulos - in diesem Fall Chinguno - nahm jedoch ab [FN 246].

Diese Situation wurde seitens des Administrators dahingehend genutzt, daß er seit der Entstehung dieser politischen Konflikte die régulos verstärkt in die Administration des Distrikts einbezog, indem er sie zu Sitzungen des GACODEMO und außerordentlichen Treffen einlud. Ihre Mitgestaltungsmöglichkeiten blieben zwar relativ gering, sie signalisierten jedoch ihre Bereitschaft, sich aktiv an der Verwaltung zu beteiligen, wenn sie dafür ein entsprechendes Gehalt beziehen würden.

In der Landfrage sind die régulos nach wie vor die alleinigen Entscheidungsträger für den Familiensektor [FN 247] und von der comunidade akzeptierte Autoritäten. Da sich in den Gebieten der traditionellen Streusiedlungen bisher noch keine weiteren Veränderungen der Bodenordnung durch externe Einflüsse ereignet haben, ist bei der Bevölkerung ein Gefühl der Nutzungssicherheit vorhanden, das durch die traditionelle Bindung des Landes an den régulo bestimmt wird. Gleichzeitig wird die beginnende Kooperation der régulos mit zwiespältigen Gefühlen gesehen. Auf der einen Seite erhoffen sich die Familien dadurch einen besseren Zugang zu v.a. physischer Infrastruktur, andererseits befürchten viele, daß die régulos im Begriff sind, bei den "Verhandlungen mit der Regierung und mit weißen Ausländern [FN 248]" ihr Land zu verkaufen.

Die régulos erhalten durch diese Konstellation auf der einen Seite eine Schlüsselstellung für die Entwicklung ihrer Gebiete und die Vertretung der Interessen der ansässigen Bevölkerung. Auf der anderen Seite birgt diese Situation die Gefahr, daß die régulos das Vertrauen der comunidade verlieren und diese sich gegen sie stellt, wenn viele Bauern ihr Land - wieder einmal - verlassen müßten. In der politisch und sozial immer noch angespannten Situation Mosambiks, vor dem Hintergrund eines rapiden Wandlungsprozesses, insbesondere in den ländlichen Regionen, und der noch lange nicht konsolidierten Position vieler régulos könnte durch eine zunehmende Politisierung von bestehenden und potentiellen Landkonflikten der Friedens- und Entwicklungsprozeß in vielen Gebieten des Landes gefährdet werden.

Eine andere Form der Konzentration von Macht findet sich in der Person des Landwirtschaftsdirektors. Er ist der einzige Sektordirektor, dessen Einflußgebiet sich auf die gesamte Fläche der Region bezieht, da die Nutzung dort ausschließlich agrarisch geprägt ist. Organisationen und Institutionen, die sich entweder in der Landwirtschaft engagieren oder aber die bäuerliche Bevölkerung unterstützen oder ihr Hilfsgüter zukommen lassen wollen, müssen sich zunächst mit ihm beraten. Mit Ausnahme der Infrastruktur ist der Landwirtschaftsdirektor - neben dem Administrator - Ansprechpartner für alle Belange der ländlichen Entwicklung. Durch seine Position als Vorgesetzter der Berater hat er einen direkten Zugang zu den Familien.

Die wesentlichen Aktivitäten des Landwirtschaftsdirektors seit seiner Amtsübernahme im Mai 1995 bestanden in der Erweiterung des Einflußbereichs seiner Direktion. Mit unterschiedlichen Ansätzen förderte er die Organisation von Familienbauern zu Gruppen, um eine gemeinsame Produktion und Vermarktung zu erreichen [FN 249]. Da die zur Zeit in Mossurize tätigen Entwicklungsprojekte ebenfalls durch die Landwirtschaftsdirektion arbeiten, konnte er dort technische Unterstützung für diese Projekte erhalten (maschinelle Bodenbearbeitung, Transport). Der Beratungsdienst übernahm die Organisation der Gruppen und die Motivationsarbeit. Langfristiges Ziel ist die Etablierung des Einflusses der Direktion auf die familienbäuerliche Produktion. Ebenso wie der Administrator strebt der Landwirtschaftsdirektor eine zunehmende "Verstaatlichung" der Landwirtschaft an, im Gegensatz zu dem allgemein in Mosambik vorherrschenden Trend zur "Entstaatlichung".