Dirk Effler (1996): Bodenrecht, Bodenordnung und Landnutzungsplanung
im Kontext der ländlichen Entwicklung in der Manica-Provinz, Mosambik

3.2.1 Projekte und Ansätze

Programa de Desenvolvimento Rural em Manica (PDRM)

Das PDRM wurde im Jahre 1985 als Kooperationsprojekt zwischen der mosambikanischen und der italienischen Regierung geplant und vereinbart und nahm seine Arbeit 1987 auf. Ziel des Projekts war es, die ländliche Regionalentwicklung in der Provinz [FN 137], sowie die Nutzung verlassenen Landes zu fördern und den in die Umgebung der urbanen Zentren geflohenen Menschen neue Wohn- und Produktionsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Dieses Ziel sollte durch die Neugründung und Förderung von Dörfern erreicht werden [FN 138]. Der Schwerpunkt des Programms lag in der Dorfentwicklungsplanung. Für die Gründung neuer Dörfer wurden Elemente einer Bodenneuordnung eingesetzt, LNP war nicht von Bedeutung.

Das PDRM setzte einen Erfolg und erwartete Vorteile der sozialistischen Gemeinschaftsdörfer der FRELIMO voraus und orientierte die Konzeption der neuen Dörfer an diesem Ansatz. Die Provinzlandwirtschaftsdirektion identifizierte geeignete Flächen auf dem Land verlassener Staatsbetriebe und organisierte die Beantragung von Landtiteln im Namen der Dörfer. Formalrechtlich kam der Status dieser Dörfer jedoch nicht über eine Reservierung der Flächen mit einem entsprechenden Vermerk bei SPGC hinaus. Landnutzungstitel gemäß dem Landgesetz wurden bisher nicht ausgestellt. Die Flächen der Dörfer wurden parzelliert und in Zonen für Siedlung, Infrastruktur und Familienfelder eingeteilt. Die Parzellen für Siedlung und Felder wurden an die neu angesiedelten Familien verteilt.

Da die Ansiedlung der Familien aus den dicht bevölkerten Zentren in die neuen Dörfer in den ruralen Gebieten während des Krieges mit Sicherheitsrisiken behaftet war, wurden dort von der Cooperazione Italiana bezahlte Soldaten stationiert, um die Dörfer zu schützen. Für die Bevölkerung hatten diese Dörfer nahezu die gleiche Bedeutung wie die aldeias comunais der FRELIMO, sie waren lediglich etwas sicherer. Dementsprechend konzentrierte sich die Bevölkerung zum Ende des Krieges in den PDRM-Dörfern. Nach 1992 und verstärkt nach 1993 verließen viele Familien wieder diese Dörfer, im gleichen Maße wie bei der Entwicklung der Auflösung vieler Gemeinschaftsdörfer in der Provinz. Lediglich die PDRM-Dörfer, die aufgrund ihrer Lage (Infrastruktur und Märkte) von den Familien favorisiert werden, sind noch relativ dicht besiedelt [FN 139].

Mozambique Agricultural Rural Reconstruction Programme (MARRP)

Im Rahmen des MARRP wurde LNP erstmals in der Planung der Konsolidierungsphase I von 1994 bis 1996 für das Landwirtschaftsprojekt erwähnt. Darin heißt es: "Komplementäre Projekte zur Unterstützung der Anstrengungen des landwirtschaftlichen Beratungsdienstes sind ... ein Pilotprogramm zur partizipativen dörflichen LNP zu etablieren, um Planungsabläufe zu entwickeln und Bodenkonservierungsmaßnahmen einzuführen." Als Ergebnis a) wird festgelegt: "Unterstützung der ländlichen Gemeinden bei LNP und Ressourcenmanagement ist zur Verfügung gestellt." Als Indikatoren dafür stehen die Anzahl der am Ressourcenmanagement beteiligten Bauern und die Zahl der erstellten Dorflandnutzungspläne.

Zur Erreichung dieses Ergebnisses wird zur Zeit in dem Dorf Chicueia, Distrikt Manica, eine Pilotprojekt zur partizipativen LNP durchgeführt. Dieses Projekt ist in die Operationsplanung des Projektes MARRP-Landwirtschaft integriert und Bestandteil der Aktivitäten zur Förderung und Stärkung des landwirtschaftlichen Beratungsdienstes auf Distriktebene in Manica. Es handelt sich dabei um die einzige bekannte LNP in der Provinz, bei der bereits mit der Implementierung von Maßnahmen begonnen wurde. Erste Erfahrungen mit dem Ansatz einer partizipativen Landnutzungsplanung werden voraussichtlich im Februar / März im Rahmen einer internen Evaluierung analysiert und bewertet werden können.

Neben der LNP Chicueia wurden bisher bei MARRP im Rahmen der Erstellung eines "Integrierten Ländlichen Entwicklungs-Strategieplans" (IRDSP) folgende LNP-relevanten Aktivitäten durchgeführt:

• Analyse von verfügbaren LNP-relevanten Daten und Informationen und Bewertung von deren Stärken und Schwächen,
• Aufzeigen von Informationslücken,
• beispielhafte Erarbeitung von Landnutzungsplänen für zwei Dörfer im Distrikt Manica,
• Untersuchung von Möglichkeiten für eine Landnutzungsplanungskomponente für den IRDSP,
• Erarbeitung einer LNP-Studie [FN 140].

LNP ist Bestandteil des landwirtschaftlichen Teils der Endfassung des IRDSP [FN 141]. Als Schwerpunkte der LNP-bezogenen Strategieplanung werden die systematische Erfassung und Vervollständigung von Daten zu natürlichen Ressourcen, Landnutzung, sozio-ökonomischen Faktoren und Bodenordnung empfohlen. Zusätzlich dazu wird die Beschaffung oder Erstellung weiterer Planungsgrundlagen wie Luftbilder und Bodenkarten vorgeschlagen. LNP soll gemäß IRDSP in erster Linie der Wiederansiedlung und Wiedereingliederung der Flüchtlinge und vertriebenen Bevölkerung dienen. Im Kontext der empfohlenen Landnutzungsstrategien heißt es: "Ein beachtliches Maß an LNP wird erforderlich sein, um sicherzustellen, daß die Wiederansiedlung und Wiedereingliederung [der vertriebenen Bauern und der Flüchtlinge] so effektiv wie möglich geschieht und ökologische Zwänge und Umwelterfordernisse berücksichtigt."

Zur Vorgehensweise und Methodik der hier genannten LNP werden keine Aussagen gemacht. Ebenso fehlen Angaben zu Akteuren der Planung und Implementierung, zu Partizipation oder integrierten Planungsansätzen. LNP wird hier nicht als ein Instrument für den zielgerichteten Einsatz zu genau definierten Zwecken verstanden, sondern als eine feste Einrichtung innerhalb der Landwirtschaftsverwaltung [FN 142]. Die geforderten Elemente einer LNP lassen auf einen Top-down orientierten Ansatz schließen wie er (trotz einer nationalen Dezentralisierungspolitik) auch bei Regierung und Verwaltung auf Provinz- und Distriktebene noch vorherrscht.

UNDP / MAP / Pre-Programme, Komponente Manica

Der Schwerpunkt der Provinzkomponente des Pre-Programme in Manica lag auf einem Ansatz zur LNP, bei dem die aktuelle Bodenordnung in der Bestandsaufnahme mit erfaßt wurde. Eine Bodenneuordnung oder Elemente der Bodenordnung als Bestandteil der LNP waren jedoch nicht vorgesehen.

Die mosambikanische Agrarpolitik die Ernährungssicherung inklusive Erreichung einer Nahrungsmittelreserve zum Oberziel, um von Nahrungsmittelimporten unabhängig zu werden. In diesem Zusammenhang ist es die Aufgabe der Regierung, klare Regeln und Vorschriften für Landnutzung und Ressourcenmanagement zu erlassen. Dazu gehören eine eindeutige Landpolitik, Strategien zur Ressourcenerfassung, zum Ressourcenschutz und zur Ressourcenallokation. Diese nationalen Regeln müssen so flexibel sein, daß Anwendung und Weiterentwicklung lokaler Gewohnheitsrechte und -regeln ermöglicht und Konflikte zwischen verschiedenen "Ressourcennutzungssektoren" vermieden oder gelöst werden können [FN 143]. Die Grundprinzipien des Pre-Programme für Ressourcenmanagement und -planung sind:

• Dezentralisierung von Entscheidungsfindungsprozessen auf die Distriktebene,
• formelle Anerkennung traditioneller Landadministration der comunidades,
• Partizipation der comunidades bei Planung und Ressourcenmanagement.
• Dementsprechend sind die Ziele der LNP-Komponente des Pre-Programme:
• Etablierung eines koordinierten Ansatzes ruraler LNP zwischen Regierungsstellen auf nationaler, Provinz- und Distriktebene,
• Verbesserung der Kapazitäten von INIA, Landeignungsbewertung auf Provinz- und Distriktebene durchzuführen und Distriktpersonal auszubilden,
• Umsetzung partizipativer Ansätze zur Definition von Landzonierung und Landallokation.
• LNP-Teams auf Provinzebene übernahmen die Durchführung der Feldarbeit auf Distrikt- und comunidade- oder localidade Ebene. Die Aufgabe dieser Teams bestand in:
• Identifizierung und Weiterentwicklung geeigneter Methoden und Instrumente für eine LNP auf Distrikt- und lokalen Ebenen,
• Einbeziehung der Landnutzergruppen und ihrer jeweiligen Führung in alle Aktivitäten,
• training-on-the-job für Distriktpersonal,
• Erfahrungs- und Datenaustausch untereinander und mit der Zentrale bei INIA,
• Erarbeitung von Landnutzungs-Masterplänen für die Distrikt- und localidade Ebenen.

U.a. auf Initiative des damaligen Direktors der DPA wurde die Provinz Manica als eine der Pilotprovinzen für die Landnutzungsplanungskomponente des Pre-Programme ausgewählt und ein LNP-Team bei DPA in Chimoio stationiert. Gondola wurde als "prioritärer Distrikt" für die Durchführung der Pilotmaßnahmen identifiziert. Aufgrund der Größe des Distrikts sowie unter Berücksichtigung von Faktoren der Sicherheit und Zugänglichkeit wurden die Aktivitäten nur in zwei localidades durchgeführt.

Als Ergebnisse des Teams in Manica wurden erwartet:

• Verfügbarkeit und Verteilung von natürlichen Ressourcen für die comunidades,
• Entwicklungspotentiale und -limitationen, Alternativen für eine nachhaltige Produktionssteigerung,
• räumliche Verteilung von Gebieten, mit unterschiedlichen Ansprüchen an Entwicklungsstrategien und -konzepte,
• Ausweisung von Gebieten für Detailstudien,
• Erarbeitung eines Rahmens für die Entwicklung von comunidade-Landnutzungsplänen.

Das in Manica eingesetzte Team bestand aus einem Provinzlandnutzungsplaner, je einem Mitarbeiter von DPA und SPPF sowie einem Mitarbeiter von SPGC. Während der Landnutzungsplaner als internationaler Experte vom Pre-Programme rekrutiert wurde, handelte es sich bei den übrigen Teammitgliedern um Techniker und eine Technikerin, die aus ihrer Alltagsarbeit herausgenommen wurden oder neben dieser im LNP-Team mitarbeiteten. Spezialstudien wie boden- oder vegetationskundliche Untersuchungen und soziologische Erhebungen wurden punktuell von Experten aus der Zentrale im INIA gemeinsam mit lokalem Personal und dem LNP-Team durchgeführt. Im Zuge der Arbeit sollten die Teammitglieder so durch den Landnutzungsplaner und andere Experten ausgebildet werden, um die Aufgaben der LNP später selbständig übernehmen zu können.

Im März 1994 nahm das LNP-Team Gondola seine Arbeit auf, stellte diese jedoch im März 1995 wieder ein, nachdem eine Reihe von Koordinationsproblemen zwischen nationaler und Provinzebene dazu führten, daß der Vertrag des internationalen Experten nicht verlängert wurde und gleichzeitig Mittel für die weitere Durchführung der Arbeiten nicht mehr zu Verfügung standen. In den 12 Monaten seines realen Bestehens [FN 144] hat das LNP-Team eine Reihe von Untersuchungen durchgeführt und Empfehlungen für eine zukünftige LNP in Gondola erarbeitet, die im Rahmen eines Workshops präsentiert und in verschiedenen Berichten und Karten dokumentiert worden sind. Mit der Einstellung der LNP-Aktivitäten gingen auch die einzelnen Teammitglieder wieder an ihre ursprünglichen Arbeitsplätze zurück. Seitdem wird auf Provinzebene nicht mehr an diesem Thema gearbeitet, und fundiertes technisches Know-how ist - mit Ausnahme der Erfahrungen der drei Teammitglieder - bei den Provinz- oder Distriktbehörden nicht vorhanden.

Hier zeigt sich eine der Hauptschwächen des nationalen Ansatzes, der - entgegen seiner eigentlichen Zielsetzung, der Dezentralisierung - eine stark zentralistische Orientierung hat. Die wesentlichen Entscheidungen über die Arbeit der LNP-Teams sowie die gesamte Ressourcenallokation erfolgte über die nationale Zentrale. Der Erfahrungsaustausch fand relativ einseitig statt. Auf der einen Seite schickte das Provinzteam regelmäßig Zwischenergebnisse nach Maputo, und Mitarbeiter der Zentrale reisten in die Provinz, um sich vor Ort zu informieren. Experten aus der Zentrale führten Untersuchungen durch, bei denen das Provinzteam - meist aus Zeitgründen - lediglich durch die Verrichtung von Hilfsaufgaben beteiligt wurde.

Auf der anderen Seite erreichten deren zusammenfassende Berichte die Provinz oft mit erheblicher Verspätung oder gar nicht, die Originaldaten blieben grundsätzlich in Maputo. Keines der Teammitglieder hatte die Gelegenheit, nach Maputo zu reisen, um dort evtl. fehlende Daten zu beschaffen oder einen Einblick in das Gesamtkonzept zu erhalten. Nach der letzten Präsentation der Zwischenergebnisse in Chimoio wurde das gesamte dokumentierte Material (Karten, Berichte) von der Zentrale übernommen. Bis Januar 1996 waren in der Provinz keinerlei Ergebnisse oder Material der Arbeiten zur LNP in Gondola verfügbar. Es bleibt unklar, ob - trotz starken Interesses bei DPA auf Provinz- und INIA auf nationaler Ebene - die LNP-Aktivitäten in Gondola oder weiteren Distrikten wieder aufgenommen werden.

Arbeiten zur vorliegenden Studie

Die Arbeiten zur vorliegenden Studie waren aufgrund ihrer Einbettung in laufende Programme [FN 145] Bestandteil des Pre-Programme (für die Untersuchungen in Gondola) und des MARRP (für die Untersuchungen in Mossurize und auf Provinzebene sowie die Integration in die Partnerstruktur auf Distriktebene). Sie sind jedoch auch als ein eigenständiges Projekt zu verstehen, da sich der Arbeitsansatz als Forschungsprojekt deutlich von denen der beiden übergeordneten Programme unterscheidet. Während bei diesen die (schnelle) Erreichung von Ergebnissen im Vordergrund steht, konnte bei dem Forschungsansatz mehr Zeit auf Detailuntersuchungen und Vertiefungen verwendet und flexibler auf neue Entwicklungen reagiert werden. Außerdem liegt hier der Schwerpunkt auf der Daten- und Informationserhebung und nicht auf der Planung oder Implementierung. Ansatz und Vorgehensweise wurden bereits weiter oben [FN 146] beschrieben.