Dirk Effler (1996): Bodenrecht, Bodenordnung und Landnutzungsplanung
im Kontext der ländlichen Entwicklung in der Manica-Provinz, Mosambik

2.3 Landnutzungsplanung in Mosambik

LNP wurde in Mosambik gegen Ende der 60er Jahre von den Portugiesen als Instrument eingeführt. Sie hatte zum Ziel, die Gebiete außerhalb der von den Groß- und Mittelbetrieben bewirtschafteten Flächen rationeller und effektiver ausnutzen zu können, ihre Potentiale und ihre Eignung für verschiedene Landnutzungstypen zu bewerten und Nutzungs- und Entwicklungspläne für ausgewählte Regionen zu erstellen. [FN 118] Im Rahmen einer großangelegten Studie zur LNP ließ die Kolonialverwaltung zwei portugiesische Consultingfirmen die naturräumliche Ausstattung und die Bevölkerungs- und Siedlungsstruktur der sogenannten "Zona K", die sich im zentral- und südwestlichen Teil der heutigen Provinz Manica befindet, analysieren und bewerten [FN 119]. In einem mehrere Jahre dauernden Prozeß wurden landnutzungsrelevante Faktoren der Region detailliert erfaßt und in 25 Bänden à ca. 200 Seiten Text sowie mehreren hundert Karten (M = 1:100.000) beschrieben.

Der Hauptteil des Werkes besteht in der Bestandsaufnahme ökologischer und (eingeschränkt) sozio-ökonomischer Faktoren sowie der Abschätzung der Potentiale für Ackerbau, Weide- und Forstwirtschaft. Die eigentliche Planung beschränkt sich auf einen Satz Karten mit Texterläuterung, in denen das Untersuchungsgebiet in Zonen unterschiedlicher empfohlener Landnutzungssysteme gegliedert wird. Zur Umsetzung dieser Empfehlungen sowie zur Einbeziehung der ansässigen Landnutzer und deren Produktionsformen sowie zur aktuellen bodenrechtlichen Situation werden keinerlei Angaben gemacht.

Diese LNP ist nie weitergeführt oder implementiert worden. Das Werk stellt heute eine wertvolle Grundlage zur Beschaffung von landnutzungsrelevanten Daten dar und wird von zahlreichen Institutionen und Organisationen konsultiert.

Nach der Unabhängigkeit 1975 erhielt Mosambik intensive Technische Unterstützung bei der Untersuchung und Bewertung der Landressourcen als Basis für LNP im ländlichen Raum. UNDP unterstützte mehrere Projekte zur Erfassung und Analyse von ressourcenbezogenen Daten auf nationaler Ebene unter Bezug auf einige prioritäre Gebiete. Bei der Durchführung dieser Projekte spielte die FAO eine tragende Rolle. Dementsprechend wurden bei der Analyse und Bewertung der Landeignung die von der FAO empfohlenen Verfahren und Methoden angewandt. Ab 1981 waren diese Projekte [FN 120] in das nationale Agrarforschungsinstitut (INIA, Maputo) integriert. Ebenfalls seit dieser Zeit werden diese Aktivitäten durch holländische Technische Zusammenarbeit mit INIA im Bereich Bodenkunde und Landeignungsbewertung ergänzt. Die Ergebnisse dieser materiell, technisch, personell und finanziell sehr aufwendigen Projekte liegen als Einzeldokumente, isolierte Datensätze oder -banken vor. Eine Koordination oder Integration der Daten mit anderen Untersuchungen fand bisher nicht statt.

Viele der dokumentierten Ergebnisse liegen in einfacher Kopie bei INIA vor, sind aber weder auf unteren Verwaltungsebenen (Provinz, Distrikt, posto administrativo), noch anderen Interessenten zugänglich. Sowohl mosambikanische Staatsbedienstete als auch Angehörige internationaler Organisationen sprachen von "großen Datenfriedhöfen", deren Schätze noch gehoben, systematisiert und verbreitet werden müssen, um einen Nutzen daraus ziehen zu können [FN 121]. In ausgewählten Regionen des Landes wurden Pilotstudien zur Erstellung von Landnutzungsplänen [FN 122] durchgeführt. Zur Implementierung solcher Pläne ist es bisher nicht gekommen.

Von 1992 bis 1994 wurde - ebenfalls auf nationaler Ebene, auf Initiative der ad-hoc Landkommission - ein UNDP-FAO-Programm durchgeführt, das zum Ziel hatte, Informationen zur Beratung der mosambikanischen Agrar-, Land- und Entwicklungspolitik zur Verfügung zu stellen. Einer der Schwerpunkte dieses Programms lag auf ländlicher Siedlung sowie Landnutzung und Ressourcenmanagement durch den Familiensektor. Hier wurden eine große Zahl von Studien im ländlichen Raum durchgeführt und ebenfalls landnutzungsrelevante Daten zusammengetragen und ausgewertet. Die Ergebnisse dieses Programms wurden u.a. bei der Erarbeitung der neuen Landpolitik wie auch bei der Vorbereitung und Durchführung des Pre-Programme [FN 123] zugrundegelegt.

Allen bisherigen Programmen und Projekten mit Landnutzungs(planungs)komponente ist gemeinsam, daß sie nicht bis in eine Implementierungsphase kamen. Kritiker dieser großangelegten Programme aus den Reihen mosambikanischer Staatsbediensteter wie auch internationaler Organisationen bemängelten, daß diese trotz ihres großen Aufwandes bisher keine umsetzbaren Ergebnisse geliefert hätten. Außerdem waren all diese Programme auf einen "Top-down-Ansatz" hin konzipiert, bei dem alle Aktivitäten von der nationalen Ebene ausgingen und durchgeführt wurden. Stellen unterer Ebenen wurden allenfalls zur Beschaffung von Daten herangezogen. Sämtliche Ressourcen und Inputs dieser Projekte blieben auf der nationalen Ebene, und von den (ohnehin wenigen) Trainingsmaßnahmen profitierten nur Mitarbeiter nationaler Stellen.

Für die nähere Zukunft plant die mosambikanische Regierung, ein neues landwirtschaftliches Entwicklungsprogramm, das "National Family Sector Agricultural Development Programme", einzurichten. 1992 wurde von UNDP ein Pre-Programme konzipiert und initiiert, um die Regierung zu unterstützen, politische und strategische Vorgaben für die Einrichtung und Durchführung des Programms zu entwickeln sowie die technisch-administrativen Grundlagen für dessen Implementierung zu legen. Nach Beendigung der Pre-Programme Phase soll das neue Programm dann v.a. die Koordinierung aller Projektaktivitäten in der landwirtschaftlichen Entwicklung sowie der Dezentralisierung von Planungsprozessen übernehmen.

Die LNP-Komponente des Pre-Programme war - wie die früheren Projekte auch - am INIA angesiedelt. Dort sollten in Kooperation mit anderen relevanten Institutionen wie dem Nationalen Institut für Ländliche Entwicklung (INDER), DNDR, DINAGECA, INPF, der Nationalen Direktion für Landwirtschaft (DNA), der Nationalen Direktion für Viehzucht (DNP) methodische Ansätze für die einzelnen Etappen einer LNP auf verschiedenen Ebenen (National, Provinz, Distrikt, lokal) identifiziert, getestet und weiterentwickelt werden. Ziel war es, eine allgemeine nationale Vorgehensweise und eine systematische Methodik zu entwickeln, die unterschiedlichen Vorgehensweisen von lokalen, Donor-implementierten Projekten zu harmonisieren und Vorschläge für die Identifizierung oder Einrichtung einer für LNP verantwortlichen Institution zu unterbreiten.

Die LNP selbst soll später - nach den Vorstellungen des Pre-Programme - auf Distrikt- und evtl. Dorf- oder lokaler Ebene stattfinden und von den Provinzlandwirtschaftsdirektionen durchgeführt werden. Auf nationaler Ebene gab es weiterhin eine enge Zusammenarbeit und Koordinierung von LNP-relevanten oder -verwandten Projekten und Programmen, die bereits in der Implementierung standen oder geplant waren. Die wichtigsten dieser Programme sind:

• Unterstützung von DINAGECA bei der Durchführung eines Fernerkundungsprojekts mit Trainings- und Ausrüstungskomponente (CCCE, Frankreich),
• Wiederaufbau und Entwicklung der landwirtschaftlichen Dienste, Stärkung von DINAGECA und INIA (World Bank),
• Aufwertung der Katasterabteilung von DINAGECA (SIDA, Schweden),
• institutionelle Unterstützung beim Wiederaufbau der Holz- und Forstindustrie (UNDP),
• Aktualisierung der nationalen topographischen Karten mittels Fernerkundungsmethoden (FAO),
• Unterstützung der Umweltabteilung der nationalen Planungskommission (UNDP),
• Unterstützung der Landkommission bei der Entwicklung einer nationalen Strategie zur Landfrage (USAID / LTC, USA).

Gleichzeitig läuft in der Abteilung für Land und Wasser (DTA) des INIA mit Unterstützung von integrierten Experten der holländischen Technischen Zusammenarbeit ein Projekt zum Aufbau einer allgemein zugänglichen Datenbank und eines Servicesystems zur Sammlung, Aufbereitung, Auswertung und Verbreitung landnutzungsrelevanter Daten und Informationen. Im Zuge dieses Projekts werden alle bisher produzierten und erhobenen Daten aller Ebenen in fachspezifischen Datenbanken zusammengefaßt und benutzerfreundlich kompatibel gemacht und aufgearbeitet. Dieses Projekt unterstützte die LNP-Komponente des Pre-Programme mit Lieferung und Aufbereitung von Daten, zusätzlichen Felderhebungen sowie Trainings-und Beratungseinsätzen.

Aus dieser Agglomeration von Projekten und Aktivitäten mit Verbindung zu Landnutzugsplanung ist leicht ersichtlich, welche Bedeutung die mosambikanische Regierung und die verschiedenen Geberorganisationen diesem Instrument beimessen. Die Konzentration einer großen Anzahl von Projekten und dem damit zusammenhängenden Mittelabfluß in der Hauptstadt zeigt aber auch ein deutliches Übergewicht zugunsten der nationalen Ebene. Selbst bei dem Pre-Programme, das auf nationaler Ebene lediglich Strategieentwicklung, auf den unteren Ebenen jedoch Durchführungsarbeit leisten sollte, war der größte Teil der Ressourcen in Maputo gebunden [FN 124].

Im Rahmen des Pre-Programme wurden zwischen 1994 und 1995 in jeweils drei Provinzen des Landes LNP-Teams auf Distriktebene eingesetzt mit dem Ziel, Vorschläge für LNP-Vorgehensweisen auf verschiedenen unteren Ebenen (Distrikt, localidade, comunidade) zu entwickeln sowie Methoden und Instrumente gemeinsam mit den Zielgruppen zu testen. Diese Teams wurden in die Provinzlandwirtschaftsdirektionen eingebunden und hatten gleichzeitig Durchführungs- und Ausbildungsaufgaben. Sie wurden durch fachliches Backstopping, Training und Spezialstudien aus der INIA-Zentrale [FN 125] unterstützt. Eines dieser Teams war von März 1994 bis März 1995 im Distrikt Gondola in der Provinz Manica eingesetzt [FN 126].