Dirk Effler (1996): Bodenrecht, Bodenordnung und Landnutzungsplanung
im Kontext der ländlichen Entwicklung in der Manica-Provinz, Mosambik

2.2.3 Neue Landpolitik

Mit dem Friedensabkommen im Oktober 1992 und dem geplanten Wiederaufbau des Landes hat die Regierung beschlossen, auch die Landpolitik den veränderten Bedingungen in Mosambik anzupassen und damit mehr Spielraum und Rechtssicherheit für alle Formen der Landnutzung zu schaffen. Dadurch sollen Investoren angereizt werden, sich in Mosambik zu engagieren, die Errungenschaften der Unabhängigkeit nicht verlorengehen und neue Formen der Landnahme durch ausländische Interessen vermieden sowie der Familien- oder Kleinbauernsektor geschützt werden. Im November 1995 wurde die neue mosambikanische Landpolitik schließlich verabschiedet [FN 105]. Die wesentlichen Elemente dieser neuen Landpolitik der mosambikanischen Regierung werden im folgenden erläutert.

Gemäß dem Regierungsprogramm [FN 106] werden als Oberziele - auch für die Landpolitik (als ein unentbehrliches Element der nationalen Entwicklungspolitik) - die Beseitigung der Armut und die Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung definiert. Hier wird bereits einer der Eckpfeiler für die Landpolitik gesetzt. "Ausgangspunkt einer sich selbst tragenden Entwicklung ist das Land. Seine Zugänglichkeit für alle Bürger, der Schutz des Landes, das von camponeses [FN 107] besetzt ist, die technische, ökonomische und soziale Entwicklung der ruralen Zonen und ihrer Bevölkerung sind fundamental." Um den Zugang zu Land zu sichern, will die Regierung:

• den Prozeß der Landverteilung, insbesondere an den Familiensektor und an Kleinproduzenten intensivieren und gleichzeitig die Ausstellung von entsprechenden Landnutzungstiteln garantieren,
• die weitere Bekanntmachung der Landgesetzgebung fördern und
• die Landgesetzgebung in Anpassung an die aktuelle politische Lage überarbeiten.

Dabei sollen vereinfachte Verwaltungsprozesse eingeführt und eine größere Beteiligung der lokalen Gemeinschaften bei der Entscheidungsfindung zur Landnutzung erreicht werden.

Die Notwendigkeit einer neuen Landpolitik [FN 108] wird begründet mit der aktuellen Phase der wirtschaftlichen und sozialen Umstrukturierung und Entwicklung, die auf den Prinzipien der Marktwirtschaft beruht. Daraus ergibt sich, daß die bisherige Landgesetzgebung, die auf "einer anderen politischen Grundlage" [FN 109] beruht, nicht mehr als adäquat zu den aktuellen Entwicklungsanforderungen gelten kann. Gleichzeitig erfordern die Wiedereingliederung von Flüchtlingen und Vertriebenen, der Wiederaufbau des im Krieg zerstörten Landes sowie die Überwindung der Auswirkungen der letzten Dürren eine Anpassung der Landgesetzgebung an die neuen Bedingungen. Das Land wird als eine der wichtigsten natürlichen Ressourcen Mosambiks eingestuft, weshalb seine Inwertsetzung zum Grundsatz der Landpolitik erhoben wird.

Als Ausgangspunkt der Landpolitik werden einige Kernprobleme aktueller Landkonflikte skizziert, zu deren Lösung diese beitragen soll:

• Kontradiktionen zwischen historisch gewachsenen Rechten und Rechten jüngeren ("moderneren") Ursprungs,
• Rückforderungen von Land, auf das Rechte historischen Ursprungs geltend gemacht werden,
• noch nicht abgeschlossene Wiederansiedlung der Bevölkerung in weiten Teilen des Landes führt zur Einstufung dieser Gebiete als unbesetztes Land im Zuge der Erteilung von Landnutzungstiteln,
• geringe Bevölkerungsdichte in einigen Regionen führt ebenfalls zur Klassifizierung von unbesetztem Land,
• in einigen Regionen hat die lokale Bevölkerung ihre ursprüngliche Produktion noch nicht wiederherstellen können, so daß das Land aufgrund von fehlenden Kapazitäten an Konzessionäre vergeben wird,
• unterschiedliche Ansprüche an Land der verschiedenen Nutzungsformen,
• Rechtsunsicherheit im Nebeneinander von Landnutzungstiteln, Familienzertifikaten und Nutzungsrechten für Familien ohne Dokumentationspflicht

In den prioritären Zielen der Regierung werden der Nahrungsmittelproduktion, der Förderung des Familiensektors und privater Investitionen, dem Schutz der natürlichen Ressourcen und der Verbesserung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte aus Beiträgen der Landnutzer gleiche Bedeutung beigemessen. Die Interessen der lokalen Bevölkerung, insbesondere deren Zugang zu Land, dürfen jedoch nicht beeinträchtigt werden.

Die Leitlinie der mosambikanischen Landpolitik wird wie folgt formuliert:

In diesem Sinne werden die Grundsätze der Landpolitik beschlossen. An erster Stelle steht dabei die Beibehaltung des staatlichen Eigentums am Land, so wie es in der Verfassung festgelegt ist. Zugang zu und Nutzung des Landes wird sowohl der Bevölkerung, als auch Investoren garantiert. Diese Garantie wird - als eigenständiger Paragraph - besonders für Frauen hervorgehoben.

Eine der grundlegenden Neuerungen in der Landpolitik, die auf die Ergebnisse intensiver Untersuchungen und Analysen in den vergangenen vier Jahren zurückzuführen ist, ist die Anerkennung und Wertschätzung von Gewohnheitsrechten der ansässigen ruralen Bevölkerungsgruppen in bezug auf Zugang und Bewirtschaftung von Land. Diese Gruppen dürfen durch andere Nutzungsformen von außen nicht beeinträchtigt werden und sollen von privaten Investitionen profitieren. Einer der Grundsätze, die sicherlich für das Zusammenspiel traditioneller kleinbäuerlicher und kommerzieller Landwirtschaft auf lokaler Ebene von Bedeutung sein wird, ist die aktive Beteiligung von mosambikanischen Staatsbürgern als Partner (ausländischer) privater Unternehmen. Hierauf wird weiter unten noch näher eingegangen. Die Definition von Möglichkeiten zur Übertragung von Landnutzungsrechten zwischen und unter Privatpersonen und Unternehmen wird ebenfalls zum Grundsatz erhoben. Hiermit wird einem der identifizierten Schwachpunkte der bisherigen Gesetzgebung Rechnung getragen.

Zielgruppen der neuen Landpolitik sollen diejenigen Gruppen oder Nutzungssysteme sein, die entweder Rechte am Land innehaben oder deren wesentliche Aktivitäten auf dem Land ausgeübt werden. Es werden drei Zielgruppen unterschieden:

• der Familiensektor,
• kleine landwirtschaftliche Betriebe,
• Großbetriebe.

Die wichtigste Zielgruppe agrarischer Nutzung stellt der Familiensektor zu dem zur Zeit etwa 75 bis 80% der mosambikanischen Bevölkerung gezählt werden. Bereits in den Leitlinien für die Agrarpolitik von 1992 [FN 110] wird die besondere Bedeutung des Familiensektors hervorgehoben. Ihm soll in Zukunft größere Beachtung geschenkt werden, da davon ausgegangen wird, daß aus ihm die zukünftigen Agrarunternehmer Mosambiks hervorgehen werden. Dieser Bedeutung wird im Rahmen der Landpolitik durch eine Vielzahl von Neuerungen entsprochen. Das (künftige) Landgesetz soll in diesem Sinne die traditionellen Gewohnheitsrechte und deren verschiedene Rechtssysteme, die Rolle der lokalen Führungspersönlichkeiten sowie Konfliktlösungsmechanismen berücksichtigen.

Insbesondere durch die Erfahrungen mit der Wiedereingliederung von Flüchtlingen und Vertriebenen in vielen ruralen Gebieten haben sich diese Systeme als sehr effizient erwiesen. Viele dieser Systeme sind noch (oder wieder) in Funktion und, was viel bedeutsamer ist, bekannt und allgemein akzeptiert. Ihre Wertschätzung als Ressource wird außer Frage gestellt, da sie der Landverwaltung einen beinahe kostenlosen Dienst erweisen können. In diesem Sinne muß ein neues Landgesetz flexibel genug sein, um nicht jede spezifische sozio-kulturelle Situation erfassen zu müssen, aber gleichzeitig das Funktionieren der lokalen autochthonen Rechtssysteme in jeder Region erlauben zu können. Hierbei wird noch ein sehr großer Forschungsbedarf konstatiert.

Ein weiterer wesentlicher Schritt nach vorn ist die Festlegung, daß zur Sicherung der Rechte der Mehrzahl der landwirtschaftlichen Produzenten, die Land auf der Basis von Gewohnheitsrechten ihres Kulturkreises bewirtschaften, deren Land identifiziert, demarkiert und im nationalen Kataster und im Grundbuch (gemeinschaftlich) registriert werden soll. Damit sollen sowohl Zugangsrechte wie auch das Landmanagement der lokalen comunidades für ausgedehnte Gebiete etabliert werden können. Diese Gebiete werden nach bisherigen Schätzungen wesentlich größer sein als die aktuell bewirtschafteten Flächen. Durch die Registrierung im Kataster sollen Außenstehende, die ein Interesse an der Nutzung von Land innerhalb dieser Gebiete haben, verpflichtet werden, direkt mit der comunidade zu verhandeln. Diese könnte dann z.B. als "mosambikanischer Teilhaber" in ein Unternehmen eintreten und somit direkt von der (fremden) Landnutzung in ihrem Gebiet profitieren.

Bei all diesen Schritten ist die Begleitung durch kompetente Staatsorgane der jeweiligen Ebene vorgesehen. Ob eine wirkliche Entstaatlichung der Landnutzung durch diese Klausel verhindert wird, wird sich in der späteren Praxis herausstellen. Durch die Untersuchung der lokalen Gewohnheitsrechtssysteme können auch Konzepte zur Definierung von Gebietsgrenzen sozio-kultureller Gruppen wie Klans oder Stämme entwickelt werden, um diesen damit die Beantragung eines gemeinschaftlichen Landnutzungstitels zu erleichtern. Ebenso erlaubt diese Vorgehensweise die Einbindung von gemeinschaftlich genutzten Ressourcen wie Wald oder Weideland in ein Gesamtkonzept, so daß sowohl die lokalen Rechte erhalten bleiben, als auch Außenstehende über Verhandlungen mit der comunidade Zugang zu Ressourcen erlangen können.

Die zweite wichtige agrarische Zielgruppe der neuen Landpolitik sind die kleinen landwirtschaftlichen Betriebe. Diese sind in der Regel in irgendeiner Form aus dem Familiensektor hervorgegangen. Sie sind gekennzeichnet durch enge Bindungen zur lokalen Kultur und deren Gewohnheitsrechtssystem und gehören oft auch der jeweiligen lokalen comunidade an. Für diese Gruppe von Landnutzern war es bisher besonders schwierig, die Rechte an dem von ihnen genutzten Land zu legalisieren. Sie sind - entsprechend der in der Landverordnung festgelegten Grenzen - zu groß, um in den Genuß der unentgeltlichen, genehmigungsfreien Nutzungsrechte des Familiensektors zu kommen, verfügen aber nicht über das notwendige Kapital, um den Prozeß zur Erteilung eines Landnutzungstitels zu finanzieren.

Viele Bauern sind sich ihrer formalen Zugehörigkeit zu diesem "Sektor" in Unkenntnis der gesetzlichen Grundlagen nicht bewußt und zählen sich selbst zu den "besser gestellten Familien". Auch ist eine genaue Definition der Merkmale der Gruppe der Kleinbetriebe und ihrer Abgrenzung zu den anderen "Sektoren" nie vorgenommen worden. Dementsprechend leiden die Bauern, die formell zu diesem Sektor gezählt werden, besonders unter der Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Nutzung ihrer Flächen. Die einzige Ausnahme dazu wird durch die in Kooperativen oder Assoziationen organisierten Kleinbauern gebildet. Diese Organisationsformen werden sowohl durch die Zielsetzung der bisherigen Landgesetzgebung [FN 111] als auch durch die Festlegungen der neuen Landpolitik als besonders förderungswürdig erachtet. Die Gründe dafür sind jedoch unterschiedlich. Während die bisherige Landgesetzgebung die Organisation der Familien in Kooperativen aus ideologischen und produktionstechnischen Gründen [FN 112] zum Ziel hat, nennt die neue Landpolitik die Vereinfachung der Prozesse zur Erteilung von Landnutzungstiteln als wesentlichen Vorteil von Zusammenschlüssen kleiner und mittlerer Betriebe.

Die dritte agrarische Zielgruppe der Landpolitik, die erklärtermaßen eine anvisierte wichtige Stütze der mosambikanischen Wirtschaft ist [FN 113], sind die landwirtschaftlichen Großbetriebe. Nationales wie ausländisches Kapital soll zur Investition in diesen Sektor angereizt werden. Die neue Landpolitik legt deshalb fest, daß zur Vereinfachung, genaueren Definition und institutionellen Umsetzung der Genehmigungsverfahren eine Reform der bisherigen Gesetzgebung vonnöten ist. Ebenso ist die Koordinierung von beteiligten und interessierten Sektorministerien [FN 114] bei der Erteilung von Lizenzen für agrarische Großbetriebe unabdingbar. In diesem Punkt wird eine Reaktion auf intern bekanntgewordene wie auch öffentlich diskutierte Mißstände und Konflikte durch unkoordinierte und sich oft überschneidende Erteilung von Nutzungslizenzen durch verschiedene berechtigte und unberechtigte Stellen [FN 115] deutlich.

Im Rahmen der neuen Landpolitik der mosambikanischen Regierung wird eine Implementierungsstrategie [FN 116] vorgestellt. Diese sieht 2 Kernelemente vor:

1. Überarbeitung der Landgesetzgebung

• Beseitigung von Widersprüchen zwischen Landgesetz und Verfassung sowie der neuen politischen Situation in Mosambik,
• Einführung neuer Elemente wie Anerkennung von Gewohnheitsrechten, Systeme zur Übertragung von Nutzungsrechten zwischen Landnutzern, die Existenz nur einer Form eines Nutzungstitels für alle Nutzungsformen sowie eines Grundsteuersystems,
• Überarbeitung der Landverordnung, um die Bedingungen für die Anwendung des neuen Gesetzes detailliert und widerspruchsfrei festzulegen,
• gesetzliche Definition der vier Land- und Ressourcentypen, wie sie bisher de facto nur innerhalb des Landwirtschaftsministeriums verwendet werden als Basis für eine Landbewertung,
• Harmonisierung des neuen Gesetzes mit anderen landrelevanten Gesetzen,
• Festschreibung einer regelmäßigen Aktualisierung des Gesetzes,
• gesetzliche Einführung einer langfristigen "Formalisierung des Informellen" in Bezug auf die katastermäßige Erfassung der Parzellen des Familiensektors.

2. Institutionenentwicklung

• Schaffung eines nationalen Katasters zur Erfassung und Verwaltung des Landes sowie zur Erteilung von Nutzungstiteln, unabhängig von DINAGECA, die derzeit damit betraut ist,
• Beginn mit prioritären Gebieten, bei denen ein sofortiger Handlungsbedarf besteht,
• Unterstützung und Stärkung des Grundbuchwesens,
• Aufbau, Unterstützung und Stärkung der lokalen Gerichtsbarkeit (auf Ebene der Distrikte und comunidades),
• Einrichtung einer temporären interministeriellen Landkommission zur Implementierung der neuen Landpolitik und Erarbeitung eines detaillierten Plans zur Implementierung des nationalen Landprogramms.

Tabelle 2 zeigt den Operationsplan des Programa Nacional de Terras für die folgenden 3 1/2 Jahre.

Tabelle 2: Operationsplan des Programa Nacional de Terras für 1995 - 1999

(eigene Darstellung) [FN 117]